农村股份合作改革之法律视角初论——以农村社区几种具体改革模式为讨论基础

董景山

(北京农学院人文社科学院,北京102206)

股份合作改革是近年来农村集体(土地)所有权的一种主要的制度创新模式,有学者认为农村股份合作改革是农民自主建设的制度与政府政策引导合力作用的结果。可以肯定的是,无论改革的动力与原因如何,农村股份合作①改革已经成为农村改革常见的形式,并已进入理论研究的视野。但是,在实践中由于改革是在地方性政策法规的指导下进行的,因此从全国范围内看存在不同的样态,且其体现出的利弊得失也有所区别。有鉴于此,确有必要对农村股份合作改革进行对比及综合考察。下面以几个典型的农村股份合作改革模式为基础进行简介并予以评析,以期对农村股份合作的理论探讨抛砖引玉。

一、农村股份合作模式简介

(一)南海模式

农村股份合作起源于广东,在广东南海,在20世纪80年代末90年代初,有的村庄开始探索以土地股份合作的方式进行农地制度改革。到2005年全市已成立了农村股份合作组织1 870个。其中以村委会为单位组建集团公司191个,以村民小组为单位组建的股份合作社为1 678个。

南海社区股份合作改革的主要做法是:将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股,以社区农村户籍的农民为配股对象,按设定的股权比例进行分红,并按章程规定产生董事会、监事会等组织机构,行使相应职能。即农户将其分得的农村土地承包经营权交给农村集体经济组织(经济合作社或经济合作联社),农户交换回按一定标准分配的农村集体经济组织的股权;由农村集体经济组织支配规模化的农村集体土地使用权能,将农村土地使用权让渡给企业,获取相应的收益,农户按股分红。

在股权分配上,一般规定行政属本村的农业人口,才有权作为村股份合作的股东。大致将股份分为资源股与物业股(年龄股)两种,资源股按是否本村农业户口为标准分配,物业股按年龄划分不同的标准分配。“由于每个成员对集体资产的贡献不同,在股份的设置中,也必须有所体现。”南海模式初期,成员分得股权只是享有社区资产收益分配的依据,并不能转让、继承、或退股兑现,从1995年起逐渐实验“虚股折实”,实行“生不增、死不减”,可以转让。

(二)东莞模式

东莞模式其主要内容与南海模式相似,但在量化配股时,将农民集体的资产分为经营性资产和非经营性资产。属集体所有的土地暂不作价计入股份资产。另外,东莞模式中设立农村集体所有权的外部监督管理主体:市农村集体资产管理办公室和镇(街)农村集体资产管理机构。有学者认为此外部监督机制有一定制度价值,“立法对此可参考研究”。

南海模式与东莞模式都可进行股权流转,但股东的股权流转必须符合一定的条件。即经理事会同意,股东代表大会审核通过,本社股东的股权可以在本社范围内依法继承、转让、赠送,但股东不得抽资退股。

(三)浙江北仑模式

宁波市北仑区于2002年开始农村股份合作改革试点工作,到2009年8月底,全区累计完成201个村(社)的股份合作改革,占总村(社)数的89.3%。北仑区社区股份合作的独特之处有两点:

1.股东资格的界定。股东分为全额享受对象、酌情享受对象和不享受对象。其中全额享受对象是指农民集体成员;酌情享受对象是曾为本农民集体成员的几种特殊情形;不享受对象指曾是本社社员但现享受城市居民待遇的人员。

2.村发展留用地制度。北仑区农村股份合作改革主要是针对土地被大部分征收的农民集体,为了拓展村集体经济发展空间,给被征地村民提供社会保障。该区按2001年末可转为建设用地的实有集体农用地的10%计算村发展留用地面积。留用的土地可以保持农村集体所有的性质,也可以通过国家出让的方式将该部分土地的使用权返还给农民集体。即农民集体由于征收等丧失了其90%的农村土地所有权,换来数量上相当于其10%的农村集体土地进行非农建设的“合法化”。

(四)北京模式

北京农村股份合作改革有以下特点:

1.股东资格和劳龄界定的“三榜定案”制度。股东资格即参加股权分配的资格,股权分配以是否农民集体成员身份或在农村集体经济组织的劳龄为依据。为保证股东资格及劳龄界定的准确性,实行“三榜定案”制度。②

2.设置优先股。在股权设置上分为集体股和个人股,其中个人股分为普通股和优先股。将部分集体股和集体经济组织现有在职人员的个人股设置为普通股。普通股享有收益分配请求权、企业终止清算剩余财产请求权。普通股持股人有权参加股东大会,选举合作社董事和监事,享有对企业经营的监督权和决策权。普通股以外的个人股为优先股,优先股固定股息。优先股在收益分红和剩余财产分配上比普通股享有优先权,但不享有监督权和决策权等。另外,股权可以内部转让也可以继承,但不得退股。

(五)上海模式

上海市主要通过《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》及《关于本市实施农村集体征地留用地制度的暂行意见》等地方规章来规范农村股份合作改革。上海模式特点如下:

1.把农村集体经济组织改建为农村社区股份合作社,并赋予法人地位。上海市要求农村集体经济组织改制后的农村社区股份合作社到所在区县工商行政管理部门登记,领取农民专业合作社法人营业执照,取得农民专业合作社法人资格。

2.对全部农村集体经济组织实行征地留用地制度。上海的征地留用地制度除了针对被征地的农村集体经济组织外,还给在城市规划中全村耕地被划定为基本农田的集体经济组织配给留用地指标。对规划中被征地的村,按照规划可转为建设用地的实有土地5%-10%的比例留给村集体经济组织;对耕地全部划定为基本农田的村,按该村农用地5%左右的比例配给留用地指标。

3.设置岗位股。股权分为个人股、岗位股和优先股。其中岗位股是经营管理层可以现金支付方式认购的股份,但岗位股一般不超过总股本的20%,在岗持股,离岗退股。

二、农村股份合作改革的可取之处

(一)农村股份合作改革是对原农村集体经济组织的组织再造

从上述几种模式中看出,农村集体所有权股份合作改革在将农民集体成员的成员权转化为股权的同时,大都是以村庄为基础,将原农村集体经济组织进行组织改造,设立股东(代表)大会、董事会、监事会等组织机构,并明确股东权,规定组织机构的运行规则及成员权的行使程序。有人将这种类似公司的组织机构称为“准公司制治理机制”。有学者在对社区股份合作改革进行分析后得出结论:“社区股份合作制度的实施在集体经济层面上,进而在各个层面上重新梳理和建构了共同体的组织和生存格局。”因此,可以说,农村集体所有权股份合作改革是对农村集体经济组织的再造。

(二)农民集体成员的成员权变得清晰有保障

人民公社时期农村集体所有权行使失败的因素以及当前农村集体所有权受到侵害的主要原因在于,没有周密的具体可操作性的程序保障农民集体成员的成员权的实现:一是农民集体成员不知自己有哪些法律赋予的成员权,二是农民集体成员没有可资操作的程序实现成员权。而农村股份合作改革则在一定程度上解决了上述问题,一是在地方立法及股份合作社章程中明确了农民集体成员的成员权的具体内容;二是通过设立股份合作社使农民集体这一虚化的民事主体转变为具体组织,并通过该组织的内部机构及其职责的具体内容与农民集体成员的成员权链接起来,使得成员权得到真正实现。从而使得农村集体所有权真正成为全体农民集体成员的所有权,而不是农村集体经济组织的管理层或者村委会管理人员的“个人所有权”。“人人有份的制度安排使成员权得到了切实的考虑。”这也是农村股份合作改革的成功之处。

与原农村集体所有权中笼统的成员权相比,农民集体成员的成员权借着股东权这一载体而清晰化。客观上有利于唤醒农民集体成员的权利意识,并“把个人利益与集体利益捆绑在一起,使股东真正成了集体经济的主人”。因此有人认为:土地(社区)股份合作制的产生,解决了土地的集体所有权主体虚位问题,并且兼顾了集体土地具有的社区性和承担的社会保障功能,具有一定的制度优越性。

杜润生先生指出:农村引进股份制,应注意发挥合作制特有的民主平等精神和人民主体观念。在成员权上一般实行“一人一票”制或是“一户一票”制的表决方式,正是合作制特有的民主平等精神和人民主体观念的具体体现。无论上述哪种方式都表明,农村集体所有权体现的是“人的民主”而非“资本民主”或其他方式的民主。“一人一票”制自然说明农村集体经济组织的成员之间拥有平等的表决权(这正是农村集体所有权中成员权的应然体现)。至于“一户一票”制不过是“一人一票”制的变更,因为我国《农村土地承包法》主要是以家庭(户)为单位而进行的承包,因此土地承包经营权也是以家庭为基本主体而体现的,因此“一户一票”制也有其现实基础。

(三)农村股份合作改革解决了农村集体土地使用权能细碎化的问题

从农村股份合作改革看,其手段基本在于将分散在农户手中的土地承包经营权收回,由农村集体经济组织集中统一行使,以满足城市化、工业化对土地使用权能提出的规模化使用要求。以佛山市南海区夏西村为例:“夏西村的四次土地股份合作改革,都贯穿了土地开发、管理向村一级集中的主线。夏西经济联合社的6328个股东(村民)原承包的土地完全实现了‘合’。这种‘合’不仅是分散经营向集中经营的‘合’,而且是所有权与经营权的‘合’。这不仅有利于规模开发,也有利于土地创利最大化。”将这段话用物权理论诠释:就是夏西村土地股份合作改革,一是实现了农村集体所有权与使用权能的“复合”,即由二元分离回归到一体;二是将本来分散的农村集体土地使用权能“合”成规模化的土地使用权能。而且这种“合”的目的与结果是实现农村集体土地所有权的收益权能的最大化。以南海市为例,推行股份合作制后,全市农业经营大户由原来的几百户发展到8 000多户,规模经营面积达到了16%,年人均创农业产值6万元,比单家独户分散经营时高出78%。

(四)农村股份合作改变了农户作为独立经营的民事主体地位

在农村股份合作之前,农户是市场条件下进行独立经营的民事主体。农村集体所有权进行股份合作后,农户交回土地承包经营权,而转化为改制后的农村社区集体经济组织的股东,此时,农户已经不是自我独立经营的民事主体,改制后的“集体经济组织成为土地经营的主体”。农户此时转变为享有改制后的农村集体经济的量化的股权。有学者指出:“土地股权化后,改变了以农户为基本单位的土地承包制,实现了权利的个人化。”土地股份合作制也使得农村决策权集中化,它把原来由众多农户在土地利用、经营、投资、处置等方面各自行使决策权的分散决策机制,改变为由村(组)集体或一体化的土地股份合作组织进行统一决策的集中决策机制。农户作为市场经济条件下的独立民事主体,由于其资金、信息、决策等方面无法与其他民事主体相比,因此其必然处于弱势地位。但农村股份合作改革后,合作社取代农户成为经营的法律主体,农户转化为合作社的股东,通过行使股东权来实现自己的相关权利。二者相比,合作社较股东在市场上的抗风险能力明显提高,因而更有利于实现合作社成员(即农户)的利益。

(五)有些模式的具体制度措施有先进之处

如北仑区与上海市非农建设留用地制度,在一定程度上赋予了农民集体的分享社会进步带来好处的平等发展权,总体上值得肯定。东莞模式中农村集体所有权行使过程中的外部监督制度也有一定创新。另外,上海在股权类型中设置岗位股,有其值得肯定之处。其本意在于解决改制后的农村集体经济组织管理层的激励机制问题。

三、现行农村股份合作改革存在的问题

(一)农村股份合作改革需要特定的条件,不能照搬应用于所有农民集体

从上述介绍的农村股份合作改革的几种模式看,农村股份合作改革作为对农村集体所有权行使模式的创新,其主要适用于城乡结合部或经济发达的地区,并且改制的农村集体经济组织(农民集体)有一定的集体资产积累,改制后可以利用农村集体经济组织所有的不动产获得稳定的收入来源。这些条件上述各种模式在农村股份合作改制文件中大都明确提出过。正如前面所论述的,此时农村集体土地的使用权能已经由农业生产使用功能转变为非农使用功能。在这样的情形下,农民集体成员才有改制的愿望与动因。正如南海当地政府官员所言:“对一个村子来讲,如果土地没有更高的价值,股份制即便建立起来了也白建。”我国目前更广泛农村的普遍情形是:农村集体经济组织成员以农户为单位拥有农村土地承包经营权,而且土地承包经营权的使用权能只能用于农业生产,即使客观上可以用于非农使用,也是要受到“耕地保护”等法律规范严格限制或禁止的。更为关键的是,这类农村集体经济组织除了农村集体土地之外,几乎没有其他可支配的农村集体资产,也没有稳定的收入来源。而且在可预见的将来,农村集体土地的使用权能也必将主要体现在农业生产功能上,这一点将长期不变,除非人类不吃食物可以生存。因此结合上述各种农村股份合作改革模式所需条件,可以断言完全照搬上述模式改造我国现行农村集体所有权行使方式不具有普适性。

(二)股份合作改革后,农村集体经济组织的法律地位不明确

上述模式中,农村集体经济组织大都改成社区经济(股份)合作社,但是合作社仍然不具有法人地位,没有获得团体人格。这是因为我国目前没有关于农村集体经济组织主体法律地位的立法,因此以至于上海市为了使改制后的农村集体经济组织具有法人资格,而生搬《农民专业合作社法》。改革产生的农村社区合作社法律地位不明确,会受到其他市场主体的质疑。“结果是用‘合作社’的印章,无法跟其他经济主体参与签约等经济活动。”以及产生其他许多由于法律地位不明确而带来的问题。因此,有学者指出应以注册、登记给予社区合作经济组织以明确的法人地位。上海市明确改制后的农村集体经济组织以法人地位值得肯定。但是,问题是依据《农民专业合作社法》有大相径庭之嫌,《农民专业合作社法》第二条明确指出:“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”作为一部民商事主体法,从《农民专业合作社法》的名称即可看出,它不是农村合作社的一部统一立法,而是仅以“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”作为立法服务对象,这与农村集体经济组织的现状显然不符,此其一。其二,既然按照《农民专业合作社法》规定将改制后的农村集体经济组织称为“农民专业合作社”,那么就需要按照《农民专业合作社法》的规定设置组织机构以及按照该法规定进行合并、分立、解散等,这与现在的立法有不能解决之冲突。例如,由农民集体经济组织改制而成的“农民专业合作社”解散,农民集体所有的农村集体土地如何处理?因此,第一条原因且不谈,第二条原因应该是农村集体经济组织改制不能适用《农民专业合作社法》而获得法人地位的主要障碍。

(三)上述模式中部分措施有改变农村集体所有权的性质之嫌

在农村股份合作改革中,各地均强调农村集体所有权的性质不变。但是在具体的改革措施中,实际上并没有遵循这样的原则,如广东天河区有的农村集体经济组织改制后成立有限责任公司,有限责任公司必然要遵循《公司法》的相关规范。有学者认为农村集体所有权股份合作改革“‘公司化’方向总体上是正确的”,笔者认为这种观点值得商榷。《公司法》上的公司实行的是“资本民主”,这与农村集体经济组织实行的“人的民主”有根本区别。因此,农村集体经济组织不能按《公司法》改制为公司,若此,则是变相改变农村集体所有权的性质。当然,进行股份合作改革后的农村集体经济组织可以借鉴公司治理的有益成分,但不宜直接改制为公司。

(四)股权可以在集体经济组织内部转让、可以继承等具体措施也值得商榷

有学者认为:股份如不能流动,存在不利于优化配置资源,不利于转移农村剩余劳动力,不利于股份合作企业的持续发展。但也有学者指出:“如果允许土地股自由流通,那么其所代表的福利就可能流向股份合作企业或集体经济组织之外的人,也可能出现这样的情形:有的社员耕种集体土地,却没有或很少有土地股份,而有的社员不耕种集体土地或已经不是该集体的社员,却拥有较多的土地股份。”笔者认为除了上述可能原因外,如果股份可以转让也与社员权的民法基本理论相冲突,如《德国民法》第38条明确规定社员权不得转让或继承。“基本上采用相同见解,认为民法上社团,系以公益为目的,社员享有共益权。社员其人的性质,极关重要,非法律或章程有特别规定,不得让与或继承。”因此,农民集体成员所持农村集体经济组织的股份可以内部转让、继承等制度设计值得商榷,这触及农村集体所有权性质问题。

四、现行农村股份合作改革的几点启示

(一)应借鉴农村股份合作改革的优点,探索发展水平不同的农村的不同改革模式

从目前农村股份合作改革的具体情形看,其主要适用于城乡结合部和经济发达的地区,并不具有普适性。但是农村股份合作所体现的清晰的成员权及其周密的实现程序,农村股份合作改革所体现出的强调集体成员间的互助合作等优点,是不同发展水平的农村均可借鉴的有益成分。这在一定程度上有利于改善农村现行以农户为主要民事主体的相对落后状态。

(二)在立法层面,应明确改制后的农村集体经济组织的法人地位

农村股份合作改革的目的,是将农村集体经济组织改革为适应社会主义市场经济的民事主体。而农村集体经济组织改制后组成的合作社,其法律地位不明确。民事主体法律地位不明确,意味着其权利、义务关系不明确。随之而来的问题是其从事经营、交易等行为的权利义务关系不明确,因而会产生诸多经营障碍。因此,才会产生前述上海市规定将农村集体经济组织改制后的合作社按照《农民专业合作社法》注册登记法人资格的尴尬情形。不过,上海的实践也是无奈之举,从法律角度而言,上海出台的通知显然是在对国家立法(适用范围)进行(扩张性)司法解释,这不是地方政府的权力,但是在国家立法中除了《农民专业合作社法》明确了“农民专业合作社”的法人地位外,并没有其他法规可资适用,于是上海地方政府为赋予改制后的农村集体经济组织以法人地位,只好生拉硬拽地适用《农民专业合作社法》了。因此,应在立法层面明确改制后的农村集体经济组织的法人地位。

(三)农村股份合作改革要保持农民集体所有的特点

首先要讲究公平,其次考虑效率。有学者指出:“既然成员权保证每个人对集体土地享有同等的权利,就没有理由指责农民对公平的追求。”农村股份合作改革是股份加合作,而且关键是合作,即股东(农民集体成员)平等地参与农村集体资产的使用、收益和处分权。农村集体所有权追求的是集体成员平等的成员权,这与效率优先、兼顾公平的现代商事原则不同,如果没有平等的成员权,则效率越高意味着对某些集体成员越不公平,这是因为农民集体经济组织不是纯粹营利性的商事主体,其主要是体现集体成员互助合作的法律主体。因此农村股份合作改革中股权分配、股份继承和转让都应充分考虑农村集体所有权农民集体所有的性质。

(四)目前,国家至少应从政策层面加强对农村股份合作改革的规范指导

由于农村股份合作改革是制度创新,因此该领域存在国家法律空白,目前仅有农业部1990年颁布(1997年修订)的《农民股份合作企业暂行规定》。但该规定并非针对农村集体(土地)所有权股份合作改造,主要这对农民自愿联合成立股份合作企业而制定,“拥有土地承包经营权资本的股份合作企业并不能全部适用有关股份合作企业的现行规定”,因此,由于目前的法律空白,致使农村集体所有权股份合作改革有些层面实际上违背了现有法律的规定。这样的结果:一是会影响农村股份合作改革的良好效果,二是违背法律的后果可能会直接影响到整个农村所有权制度的基础。这两点都不是农村集体所有权制度创新的初衷,要解决改革过程中出现的这些问题,由于目前缺乏法规的统一规范,因此应该加强政府的政策引导,避免改革的盲目性。

注释:

①这里所探讨的农村股份合作改革是以农村集体土地为主要基础的原农村社区全面的改革。

②以大兴区为例,村集体经济组织成员的劳动工龄登记结果张榜公布,7天为一榜,三榜定案。

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