政府投资项目管理的现状及其对策

涂予波

近几年来,政府性投资项目从数量和投资额都比以往有很大的增加,每年在中央和地方预算中均安排有大量的建设资金。由于我国的具体国情所限,项目管理人员不论是数量还是综合素质方面都跟不上时代的发展要求,在项目管理中存在较多问题,造成财政性资金流失很大。本文拟分别就现阶段我国政府投资项目管理的现状及其相应的对策代建制进行阐述。

1 目前政府性投资项目管理的现状

项目管理是在保证满足工程质量、工期等合同要求的前提下,对项目实施过程中所发生的费用,通过计划、组织、控制和协调等活动实现预定的成本目标,并尽可能降低成本费用的一种科学的管理活动,它主要通过技术(如施工方案的制定比选)、经济(如核算)和管理(如施工组织管理各项规章制度等)达到预定目标,实现管理目的。成本是项目施工过程中各种耗费的总和,它贯穿于项目管理活动的全过程和每个方面,从项目中标签约开始到施工准备、现场施工直至竣工验收,每个环节都离不开成本管理工作。由于我国长期处于计划经济管理体制下,项目法人体制不完善,存在的问题较多,主要体现在以下方面:

1)可行性研究不尽科学合理,没有考虑可持续发展。可行性论证处于项目实施的概念阶段,要确定项目的可行性,对所涉及的领域、总投资、经济效益、技术可行性、环境情况、资金、政策支持、社会效益等方面要进行全方位的论证和评估。可行性论证工作对项目成败及投入的收益将产生直接、巨大的影响;决定项目立项与否的可行性论证包含着丰富的内涵。对可行性研究报告的要求是客观、全面、真实、科学与公正。比如上马一个造纸厂,仅从原材料、运输距离、销售成本方面进行论证,却忽略了对环境承载力和污水排放的处理。

2)为追求形象速度,准备不足,造成边设计、边施工、边整改“三边”工程。有的政府性投资项目,往往受制于当地的形象发展需求,盲目抢进度。在施工设计图尚未完善下,或设计深度不足、或不具备“三通一平”的施工条件,没有经过充分论证,不考虑工程造价,从而造成造价失控。

3)国内目前部分建设方存在合同意识淡薄、合同纠纷和违约行为不断的状况。首先表现为施工合同类型选择不当。一般建设施工合同有固定价格合同、可调价格合同和成本加酬金合同三种,不少业主通常偏好选择固定价格合同,而往往在合同履行过程中产生难以接受的因素变化。其次合同条款内容不真实完备、不明确具体,经常引发纠纷。一些业主对风险防控意识差,不善于用法律保护自己的权益,在签订合同时,认为合同条款越多越繁琐,往往简单套用格式条款,客观上造成条款内容只作原则约定,没有具体细节,条款不明确甚至缺项、不完备。另外,缺乏违约责任的具体约定,对违约责任约定过于简单或轻率,也极易出现合同纠纷。

4)工程变更和签证的随意性和不规范是工程管理中的常见问题。如来自业主对项目修改的要求或应现场施工环境、施工技术的要求而产生的设计变更等,承包方会利用手续完备却不合理的设计变更、施工签证等大做文章,导致投资增加,损害业主利益。其常见原因为:a.设计出现遗漏、错误或与现场情况不符等原因而非变更签证。b.监理人员和业主代表对预结算知识和有关规定掌握不够,对施工单位建议的变更审核不清而发生的盲目签证。c.业主单位缺乏健全的约束机制,管理人员素质低下,受利益驱动,迎合承包方要求,随便签证变更。

2 改进政府投资项目管理的有效方法——代建制

如何保证实现国家建设项目的投资目标,如何遵循市场规律,如何提供市场配置规律,如何改革政府管理投资项目的职能,如何落实对政府投资项目的监管,这些都是我国投资体制改革长期以来不断探索的主题。多年来国家实施了多项改革措施,如:拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、施工监理、稽查制度等,但这些多属于行政性措施。“代建制”是对政府投资项目管理模式进行改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义:“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直到交付使用(即建设项目总承包);“制”是制度,规定在政府投资的建设项目中采用这种项目模式。从法律环境上看,我国的合同法、招投标法等已为实施代建制提供了法律依据。

1)外购服务,使政府的项目管理向市场化转变。多年来,在我国政府投资的建设项目中,一直采用的是在投资方、使用方和建造商之间,由使用单位成立一个临时机构来管理建设项目。这种体制的最大缺点是:随着项目通过各项审批后,设计和建造商就只对使用人负责了,政府投资人对项目实施过程的监管被明显弱化,导致超标准、超预算、拖工期成为常见的现象。因为这“三超一拖”符合使用人的利益,也符合设计和建造人的利益,损害的却是政府投资人的利益,浪费掉的是纳税人的钱。实施代建制通过市场招标选择项目代建人,即:政府投资人从市场采购项目管理服务资源。由代建人在项目整个建设过程中提供专业化的项目管理服务,对投资人负责,承担相应的法律责任,并获得合理的经济收入。这种体制既落实了政府投资人对项目监管的深度和力度,又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。

2)依托代建服务,提高政府投资项目的管理水平。通过充分发挥代建企业的专业优势和积累的工程经验,可切实保证对工程质量、进度和成本的有效控制。例如,代建企业可以通过优化建设方案,控制建设成本;可以按照规范的招标程序,选择优秀的施工队伍和技术设备供应商;可以准确核定工程量和工程进度,避免高估冒领建设资金;可以有效地减少工程风险所造成的各种损失。根据代建合同,代建企业有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和成本的进展情况,使政府投资人始终心中有数。对政府投资人来说,委托代建是真正把政府投资人对项目的监控融入建设工程中,同时政府又从具体的工程管理工作中解脱出来,把精力集中到目标性监控和规范市场规则的本职工作之中。

3)遵循市场规则,规范政府的投资行为。招标、合同都是市场规则,受法律保护,约束合同双方。在市场体系中,政府投资人也要根据委托合同来履行自己的职责,规范政府自身投资行为,遵循市场规则,接受市场监督。代建制可有效地防御建设项目中的暗箱操作和腐败交易。

4)加速我国工程项目管理与国际接轨。为满足业主对项目代建服务的客观需求,项目代建服务必须对实现项目建设的整体目标负责,贯穿于项目建设的全过程,而不是只承担其中一部分或某个阶段的管理。这将从根本上推动我国工程建设项目的管理从分段交接、总责模糊、管理水平低下的现状向全过程建设项目管理转变,加速与国际水平接轨。

综上所述,代建企业积累的知识、技能、经验和教训对投资人来说十分宝贵,使业主既可以获得专业的项目管理能力,又可规避很多常见的风险损失,对改变我国现阶段政府投资项目管理的落后状况有极大的推动作用,将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府投资项目的管理体系。