小型农田水利建设的又一个春天——陕西省2009年财政支持小型农田水利建设纪实

本刊记者 秦延安 通讯员 魏志亮

2月23日，春节刚收假，凤翔县水利局的同志就开始下乡，安排部署春季农田水利基本建设任务。虽然天很冷、冬天的雪还没有全部融化，但水利局同志的工作热情却分外高涨。

“这么多年，小农水投入一直是个欠账。许多水利设施都是带病运作，举步维艰。这次我县被列入中央财政小型农田水利重点县建设范围，简直是如沐春风。”凤翔县有关负责人说。

水利是农业的命脉，修到田间地头的小水利更是农民的心头之盼。中央财政设立小型农田水利重点县建设专项资金，对于农田灌溉设施的建设、发展来说简直是“雪中送炭”。2009年7月，中央财政小型农田水利重点县建设在三秦大地上拉开了帷幕，吹响了武装陕西米粮仓的“冲锋号”。陕西小型农田水利建设迎来了又一个春天。

有水难浇 小农水成为惠农“短板”

“十五”以来，中、省投入水利建设的总量逐年在递增，但用于农业灌溉设施建设的投入比重却偏低。据统计，陕西省现有基本农田4088万亩，有灌溉设施的基本农田仅为2362万亩。同时，由于这些农业灌溉设施大都修建于20世纪六七十年代，设计标准低，建设质量差，投入欠账多，加之长期使用，配套不完善，管护跟不上，致使大型灌区“带病运行”，小型水利“多吃老本”。调查显示，我省目前37个大中型灌区有312万亩基本农田失去灌溉能力；现有大型灌区干支渠、斗渠、农渠衬砌率分别为78.6%、46%和27%，输水渗漏严重；小型水利工程完好率仅有60%左右，40%处于瘫痪或半瘫痪状态。要恢复这些设施的灌溉功能需要投入大量的资金。根据《陕西省大型灌区续建配套与节水改造规划》测算，全省大型灌区更新改造需总投资127亿元，其中骨干工程80亿元，田间配套工程47亿元。目前，骨干工程改造累计完成投资28.7亿元，末级渠系改造尚未全面启动。全省小型水利工程“十一五”建设规划共需总投资39亿元，截至2008年仅完成投资4.5亿元，资金缺口太大，使得工程进展缓慢。

水资源短缺、农灌设施落后是制约我省农业发展的两大主要瓶颈。随着全省病险水库除险加固任务接近尾声，水利“大动脉”正逐步打通，但与之配套的小农水明显投入不足，阻塞了农田灌溉的“最后一公里”，使骨干工程的综合效益打了折扣。“上面（渠首）水漂漂，下面（田里）没水浇”，形象地道出了小型农田水利建设滞后对农业灌溉的制约。这不仅是“大型灌区带病运行、小型水利多吃老本”的要害所在，而且还是灌区“卡脖子工程”、“肠梗阻工程”存在的主要原因。

十年九旱的陕西省如何提高农田水利化水平、确保粮食安全？

规划先行“热”开发下有“冷”思考

2009年，财政部、水利部下发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》，对亟待改善的陕西水利设施建设来说，无疑是难得的“东风”。陕西省委、省政府高度重视，要求抢抓机遇，用好政策，合理规划，科学布局，打造精品工程。省财政厅、水利厅按照中央财政提出小农水建设实现“四个转变”的思路，紧紧围绕全省小农水实际和农民群众的意愿，科学布局，高起点进行规划。

省财政厅相关负责人告诉我们，小农水是一个项目多且分散的工程，如果没有规划，容易造成无序建设、重复建设。有了规划，就像是有了一只把千头万绪拎起来的手，统筹使用人力、物力、财力，避免低效投入。

根据陕西地跨黄河、长江两大流域特色，结合60年来小型农田水利工程建设的经验，省财政厅与水利部门，省、市、县三级联手，在《陕西省“十一五”小型农田水利建设五年规划》的基础上，按照重点县建设的新要求，进一步深入调研，反复论证，全面编制完成了全省2009－2011年小型农田水利重点县建设规划。在规划编制中，注重区域性。在关中渭北平原主要建设高效节水灌溉、现代化灌排渠系示范和大中型灌区末级渠系节水改造示范片，在陕北黄土高原主要建设小型水利工程和雨水积蓄利用示范片，在陕南秦巴山区主要建设雨水积蓄利用和小型灌区改造示范片。项目布局上，充分考虑区域的集中，避免布局分散。针对渭南是全省农业大市的实际，将富平、蒲城、大荔三县连在一起，集中实施大型灌区末级渠系改造和机井低压暗管输水工程，可恢复改善灌溉面积18.55万亩，新增灌溉面积7.6万亩，彻底解决了该区域多年来小型水利设施规模分散的问题；同时，注重示范性，不仅区域分布上有示范，而且重点县安排上也有示范。围绕农业技术创新、示范与推广，在杨凌区统一实施高效节水灌溉工程，使其成为关中地区节水灌溉的典范和小型农田水利重点县建设的样板。

合力推进 确保民心工程惠民生

中央财政小型农田水利重点县建设从工作部署到规划编制、重点县确定，时间要求非常紧。为了从全省104个县中科学选定重点县，我省在项目立项中引入竞争机制。各市县迅速行动，主要领导带队积极进行项目申报“赶考”。省财政厅、水利厅按照申报要求，严把关口，采取因素法对各市县分配资金进行测算，在各市区推荐的基础上，经过公示差额筛选后，择优确定安塞、户县等15个县为陕西省小型农田水利建设重点县。并从15个重点县中按区域代表性、不同工程类型和地方特色的原则，筛选了凤翔、富平、旬阳、杨陵等4个县（区）为省级示范县（区），进行重点建设。

面对重点县项目建设投资多、工程量大、面广的实际，我省及时成立了陕西省中央财政小型农田水利设施建设领导小组，下设项目办公室，各市、重点县也成立了项目领导小组和办公室，实行三级监管，为项目建设管理做好了组织保证。坚持齐抓共管，高水平推进。省财政充分发挥牵头和协调作用，以小型农田水利建设为平台，以整合资金为手段，与相关部门建立了部门协作、齐抓共管的工作机制。在密切协作的基础上，财政抓审批、定制度、管资金；部门管项目、促进度、把质量，做到了有决策、有分工、有协作。同时，强化项目管理，把工作重心由源头转向地头、老工程改造，主要解决“最后一公里”问题，使其尽早发挥效益；新建工程，严格按照基本建设项目的管理要求进行，严格技术规程，严把工程质量，争取“旱能灌、涝能排”。

严格监管，打造精品工程。制定项目建设标准和质量标准，统一施工图纸，统一材料设备供货，统一外观形象，保证工程建设高标准展开；严格落实“四制”，狠抓招投标制和工程监理制，确保工程建设按期保质保量完成；认真落实监督机制，广泛地动员项目所在的村组、用水协会派代表参与工程监督，项目办公室也随时对项目的进展与质量进行检查与监督，对达不到要求的限期改正；积极推广新技术和先进经验，严把工程质量关，争取小型农田水利建设这项民心工程早日惠民。

多元投入 整合资金破解资金瓶颈

投入渠道单一、筹资困难一直是制约水利建设的瓶颈。陕西省是个经济欠发达的地区，两年来拉动内需的众多项目上马启动，使得财力本就薄弱的陕西省各方资金更加吃紧。面对启动实施重点县建设的历史机遇，陕西省狠抓资金整合配套，千方百计加大项目资金投入力度。省财政厅领导多次协调省级资金落实，并要求克服一切困难，确保省级资金足额到位。在中央财政安排我省小型农田水利建设资金1.62亿元的基础上，省财政经过整合，按照1∶1的比例配套1.4亿元。市、县两级积极整合农业综合开发土地治理、以工代赈、巩固退耕还林基本口粮田建设、水土保持、病险水库除险加固、土地整理等各类项目资金8984万元，使15个重点县资金总规模达到3.97亿元，平均每个重点县资金达到2646万元，实现了建设规模和资金投入上的双“突破”，形成了项目建设资金大投入的喜人局面。

以规划为平台，以专项资金为导向，财政部门搭建资金整合平台，大力整合其他相关小农水建设的资金，革除了原先小农水建设小而散形不成规模效应的顽疾。

旬阳县财政局局长夏锡宝解释：资金整合所做的不是简单的加法，因为有规划作前提，聚拢的大笔资金统筹安排，配套使用，能产生1＋1＞2的效应。

奖惩罚劣 一招打到要害之处

资金多了，如何管好用好这些钱？

在项目资金管理中，省财政厅严格要求各级财政部门加强项目资金管理使用情况的监督与检查，向受益区村民公布，主动接受监督。制定相应的资金管理办法，对中省财政补助资金，采取分期拨付的办法进行。为促进建设进度，推动绩效考评，省财政对中省建设资金先行拨付90%，预留10%的资金，依据项目竣工验收及绩效考评结果再行拨付。坚持实行县级报账制管理，强化督促检查，及时跟踪问效，确保建设资金落在实处，努力提高资金使用效益。同时，出台了《陕西省小型农田水利重点县建设资金绩效考评实施细则》，对重点县建设实行动态管理。绩效考评结果和资金挂钩，打破“平均主义”，对考评结果差、进度慢、资金管理混乱的重点县坚决予以淘汰；相反，则予以适当奖励。将财政资金的扶持引导作用充分发挥，极大程度上调动了各级政府部门和群众兴修水利的积极性，切实提高了农田水利建设资金使用效益。

“过去没项目的时候想项目，现在有了项目却开始‘怕’项目。”富平县财政局有关负责人坦言绩效考评带来的压力。但他同时表示，有压力才能有动力，绩效考核体系各项指标都是具体实在的，如果没有绩效考评这道“紧箍咒”，做多了没奖，做差了不罚，“大锅饭”反倒让大家干活不积极。现在与资金挂钩，一招打到要害之处。

据了解，2010年省财政将进一步建立和完善省市联动、分级负责的水利设施建设筹资机制，吸引信贷资金投入农田水利设施建设，力争3年内完成增加300万亩有效灌溉面积的目标，改变农田水利设施建设滞后的局面。陕西水利