促进本市养老机构建设

北京市政协社会和法制委员会 北京市政协提案委员会

促进本市养老机构建设

北京市政协社会和法制委员会 北京市政协提案委员会

本市已进入中度老龄化社会，养老问题已成为全社会关注的问题。为此，北京市政协社会和法制委员会、提案委员会组成专题调研组，围绕养老机构的有关问题展开调研，为本市养老事业发展、编制“十二五”规划建言献策。前不久，在调研基础上形成的建议案已经市政协常委会通过，并已报送市委、市政府。

近日，一项调查发现，99%的80后确定自己无法赡养父母，其中，有一半以上的80后还需要父母进行资助；74.1%的人表示生活工作压力大，照顾父母力不从心；50.1%的人表示生活在两地，无法把父母接到身边照顾；42%的人表示社会保障、医疗保险不同城市无法互通。 据CFP

近日，一项调查发现，99%的80后确定自己无法赡养父母，其中，有一半以上的80后还需要父母进行资助。74.1%的人表示生活工作压力大，照顾父母力不从心；50.1%的人表示生活在两地，无法把父母接到身边照顾；42%的人表示社会保障、医疗保险不同城市无法互通。

截止到2009年底，北京市户籍老年人口为226.6万人，占户籍人口的18.2%，表明本市已进入中度老龄化社会，养老问题已成为全社会关注的问题。为此，北京市政协社会和法制委员会、提案委员会组成专题调研组，围绕养老机构的有关问题展开调研，为本市养老事业发展、编制“十二五”规划建言献策。调研组先后听取了市民政局、市老龄办等相关部门的情况介绍，视察西城和门头沟区的养老机构、社区养老服务工作，并组织委员、专家就有关问题进行了研讨。同时，市政协还与新浪网组织了养老问题的网上问卷调查，约4000余位网友参与了调查。

养老机构建设尚存问题

委员们在调研中发现，北京市养老问题的严峻性和紧迫性尚未得到应有的重视。特别是养老机构数量、布局、收费等问题不能适应老年人的实际需求。北京市“十一五”规划中提出：到2010年全市养老机构总床位要达到5万张，每百位老人拥有床位数2.3张，初步实现全市养老服务设施整体布局比较合理、床位数能基本满足需求的发展目标。截止到2009年底，全市共有养老服务机构366所，共有养老服务床位55809张，平均每百位老人拥有床位数2.48张。这与上海目前10万张养老服务床位，发达国家每百位老人5至7张床位还有较大距离。

调研了解到，2009年全市养老机构的5万多张床位中有27054张床位收住了老人，平均床位使用率48.5%，有2万多张床位空置；城区的养老机构入住率高，郊区和农村的养老机构入住率低。目前生活不能自理和生活半自理的老年人占老年人口的14%，约32万人。可是由于城区床位少、价位高、机构不愿收等因素，这一群体中的大部分老年人难以入住养老机构。

网民调查显示，76.6%的人可以承受1500元以下的养老机构服务费用；20.7%的人可以承受1500至3000元的养老机构服务费用。西城区一家小型养老机构对生活不能自理老人的收费标准是每月2400元，在城区属于比较低的价位，但仍然高于大多数老年人的退休工资。在门头沟区的农村养老院中，生活不能自理的老年人收费标准是每月800元，这对于一个农村家庭也是较重的负担。尽管软硬件存在较大差别，但几乎每个城区的养老机构都有排队等候入住的现象。

在养老需求中，目前和未来五年中将有庞大的老年群体急需护理型照顾。全市户籍老年人口中80岁以下的老年人口为194万，占老年人口总数的85.6%；80以上的高龄老年人口32.6万，占14.4%；城市老年人口占76%，农村老年人口占24%；纯老年家庭人口为40万；生活不能自理和生活半自理的老年人口约占老年人口总数的14%，人数为32万人。

“十二五”时期，本市老年人口将持续快速增长，预计2015年增长到340万人，按“十一五”期间“生活不能自理和生活半自理的老年人口约占老年人口总数的14%”的比例计算，未来将有47万老人需要护理型照顾。

值得注意的是，目前和未来选择机构养老的老年人远高于政府的工作目标。市政府推出的“9064”养老服务模式，计划到“2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买服务在社区托老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老”。但民意调查显示，市民选择的养老方式与政府设置未来十年养老模式有较大差异。

在市政协和新浪网“你希望自己以哪种方式养老？”的联合民意调查中，参与调查的4千余位网友中希望将来入住养老机构的占参与调查总数的24.5%，远远高于政府所预期的4%；选择依托社区居家养老的占53.3%，明显低于政府所预期90%。市政协在2006年《关于北京市社会化养老服务的调研报告》中的调查数据也显示，当时就有12.7%的老年人选择“机构养老”。四年后随着本市经济和社会的快速发展，这一比例有了近一倍的提高。因此，“十二五”时期，本市对社会化养老服务需求将大幅增长，特别是对专业化机构康复护理服务需求将日益增长。

相关政策法规亟待完善

在本市养老机构建设上，相关的政策法规也有待进一步完善和落实。首先是划拨土地方面，社会福利机构建设用地，按照有关规定，可以采取划拨方式供地，减免土地测量费，但由于涉及国家土地使用与划拨政策调整，该项政策尚未落实。现在土地使用又有新政出台，如何与养老机构用地优惠政策衔接亟待完善。

其次是减免费用。养老机构在税收、水电、燃气等方面应享受适当的优惠政策，但在实际执行中因涉及多部门利益，除税收方面的优惠政策落实比较好以外，水、电、燃气等方面未能落实。

还有配套建设指标，按规定新建改建居住区要配套建设社会福利设施，其征地拆迁费用由承建项目开发公司承担，基本建设费用由区县政府负担，产权归区县政府所有。由于没有操作性办法，很多新建小区养老服务机构未能落实。

在养老政策的导向方面，针对多年来本市养老机构布局不合理的问题，政府未出台“扶持基层养老机构，吸引城区老人入住”及“政府办养老机构主要收住困难群体老人，鼓励生活能自理、经济条件好的老人入住社会办养老机构”等政策。而2005年出台的运营补贴补助方式是机械地按床位数进行补贴，从而导致政府的大量投入仍集中在城区、集中在富裕或相对富裕老年人身上。目前在市属等政府办的养老机构中，大部分收住的为生活能自理、经济条件好、有一定社会地位和社会关系的老年人。以第一福利院为例，收住的城市“三无”老人为3人，仅占床位数的0.7%；收住不能自理老人为248位，占床位数的59%。第五福利院则没有收住这样的老人。

此外，在配套医疗服务方面，大多数养老机构没有医疗服务，即使有医务室，也难于应对老年病、慢性病的日常治疗和康复工作。公费医疗、社会医疗保险等制度尚未完全与养老机构衔接，入住老年人普遍存在医药报销难问题。

队伍建设等尚难满足养老服务需求

老龄工作在市一级政府机构中分属于多部门管理，如涉及到民政局、人力社保局、老干部局、老龄委等。老龄委主要开展信息采集、政策制定与研究，民政局主要管困难老人，老干部局负责中央及本市离休及退休老干部，人力社保局负责养老金和医疗保险金。而区县老龄工作部门的设置也不统一，有的独立于民政局，有的下属民政局科室内；为老服务职能有的属老龄办落实，有的归民政局管理。这样的分工和部门设置，致使大部分老年人的服务与管理工作处于相对弱化状态，而政出多门，也使部门间工作难以做到统筹协调。

根据国外的经验，养老机构工作人员应由医生护士、康复工作者、护理人员、心理咨询员、社会工作者、志愿者等组成。而现有的养老机构中大部分工作人员为护理人员，且少有经过培训了解老年人生理特点、掌握护理要点、知道如何处理突发状况、急救知识的人员，不能满足养老机构的工作需求。

而且，全市养老机构建设也面临资金投入不足，资源亟待整合等问题。通过调研了解到，一方面政府建设资金投入严重不足，导致大多数养老机构，尤其是郊区养老机构无力改善硬件条件，无法满足老人入住需求，造成空置高，保障资金不足，难于留住服务人员，服务质量受到影响。另一方面，城区养老机构规模小、床位少、入住难，缺少发展空间。而随着一些地区资源的整合，部分中小学校舍、企事业厂房、商业用房长期闲置无用。

因此，本市养老机构现状是：城里养老条件好，难在没床位；农村养老空气好，难在条件差；身有病残不自理，难在无处收；退休工资收入低，难在价位高。

促进养老机构建设

根据调研结果，委员们建议“十二五”期间，本市的养老机构建设的原则和目标应进一步明确。在此期间，全市养老服务机构建设应遵循“政府主导、社会助老、广覆盖、分层次、保基本”的原则。努力达到的目标是：进一步完善“9064”养老服务体系，落实“九养”政策，使其可持续发展；切实达到90%居家养老可享受基本服务、6%社区托老和4%机构养老的建设目标，即到2015年有能容纳20万老人的托老机构，14万张养老床位，且使用率不低于75%，并为今后本市老龄事业预留发展空间。

“十二五”期间还要提升人口老龄化问题的战略地位，开展应对人口老龄化战略研究，完善落实政策法规。应结合本市人口中长期发展战略和人口结构变动趋势，开展应对人口老龄化挑战的战略研究，努力形成符合市情的老龄政策体系。通过养老保障制度去“碎片化”，推进制度整合;针对本市老年人不同层次、不同需求，提出切实可行的对策措施。

在“十二五”规划和“城南行动”中，要切实执行相关政策，在城乡改扩建过程时，要将养老服务设施及养老机构纳入规划，并由政府部门监督落实。对新建小区未能保障养老服务设施的应追究政府主管部门和相关责任人的责任，并予以纠正，以保障老年人的合法权益。同时，政府要引导社会力量建设租赁型的老年社区。

应组织人大代表、政协委员及专家对“十二五”期间落实本市一系列惠老政策的情况进行监督检查，对需要调整以及需要制定适应新形势的政策法规建言献策。

还要积极研究出台政策，将城区特别是政府办的养老机构向主要收住“三无”、重残、精神残疾、生活不能自理、低收入困难老年人过渡。各级政府办的现有养老机构新增床位应一律收住农村“五保”、城市“三无”、“重残”、生活不能自理、低收入困难老年人。将运营补贴资金补助方式进行调整，以收住“三无”、“五保”、重残、低收入困难老人的数额进行一对一补助，以鼓励养老机构收住这类困难群体。

落实对社会办养老机构制定的各种优惠政策。对养老机构的建设用地、水、电、煤、气等优惠政策要研究细则给予保障，引导和鼓励社会资金在郊区开办、改建、合建养老机构，以吸引经济条件较好、生活能自理的老年人入住社会办养老机构。

积极研究医疗保险制度与养老机构间的衔接问题，在乡镇可以将社区卫生服务中心的服务延伸到养老机构中，以解决入住老年人看病难、取药难、报销难等问题。同时与卫生主管部门协调，与一级医院、社区服务中心开展多种合作。

还要考虑整合机构和行政资源，加强老龄工作队伍建设。将涉及老龄工作的职能部门进行整合，成立专门的老龄工作管理部门，集信息采集、服务供需信息管理、理论研究、政策法规制定、资金调配、行政管理和监督融为一体的老龄工作责任主体。改变以往养老政策“碎片化”、政府部门职能“支离化”的现象。

提升养老服务机构的管理水平。建立由高级管理人员、专业社会工作师（者）、“4050”就业人员和其他人员组成的多层次养老服务队伍和从业资格准入制度，免费对从业人员进行养老服务专业化、职业化培训，提高养老服务水平。

同时应加大各种扶持力度，积极整合各种资源，盘活现有养老机构存量。应制定养老机构人均面积、养护比例、医疗设施、浴卫设施等统一标准，并分类予以政策引导、资金支持和规范管理。

对现存养老机构中超过50%、2万余张空置床位的原因进行科学分析，迅速找出问题症结，研究解决方法，尽快使资源得到有效利用，盘活用活现有的较大数量的养老床位。

积极整合现有各类闲置社会资源，适量转变为养老机构。可将城区中空置的学校、幼儿园、企事业厂房、商业用房等通过置换、赎买、租赁等方式接管，将其改造成为养老院或托老机构。可考虑对市属各委办局的培训中心、会议中心进行梳理，通过投入少量资金，将周边环境和原有设施较好但使用率低、亏损严重的培训中心、会议中心，改造成养老机构，以缓解养老机构的不足。

加大政府支持力度。要明确“十二五”期间政府对养老设施建设的基本投资，保障养老设施规划落实、资金到位，并按照本市老龄人口比例的增长，确定资金合理增长的相应政策。

拓宽民间资本在养老机构建设中的投资渠道。在养老机构新建和升级改造中，可通过多种融资途径吸引社会资金参与。通过吸引民间资本，探索专业化、市场化和社会化的社区养老经济发展新模式。

责任编辑 刘墨非