谈石狮市国库集中支付制度改革存在的问题及对策

福建省石狮市国库支付中心 李自若

谈石狮市国库集中支付制度改革存在的问题及对策

福建省石狮市国库支付中心 李自若

实行国库集中支付解决了财政资金沉淀的问题，达到规范财政收支行为、强化预算资金执行的目的。本文通过对石狮市国库集中支付制度改革的研究，分析出现的问题并提出相应的解决对策。

国库集中支付 问题 对策

实行部门预算、推行政府采购、建立国库集中收付制度是近几年来财政工作为适应市场经济发展、实现资金优化配置而对现行的财政管理体制进行的有益探索。国库集中收付制度是西方市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，也是我国财政管理体制三项改革的核心。

为贯彻落实国务院推行的财政国库管理制度改革，石狮市国库支付中心于2008年5月成立，运行后取得了可喜的成果：一是解决部分财政资金沉淀问题，提高资金使用效率、增强政府宏观调控力度；二是有效预防单位挪用、截流财政资金行为；三是增强财政预算执行力度，推进部门预算实施。但在运行过程中也出现了一些问题，本文就出现的问题及应采取的对策提出一些粗浅的见解。

一、明确权责，国库支付制度改革成效有待提高

在已实施会计集中核算的情况下推进国库集中支付制度改革，各地的做法不尽相同，一般是采取 “两块牌子、一套班子”的做法，但石狮市采用的是“两块牌子、两套班子”的做法，即在已有会计核算中心情况下成立独立的国库支付中心。由于两单位对财政性资金都具有支付职能，如何划分两单位的职责权限、减少掣肘关系着国库集中支付制度改革的成效。

对策：建立财政国库办理直接支付、会计中心办理授权支付的财政性资金支付及监督体系。具体分工为：由国库支付中心办理直接支付业务、由会计核算中心办理国库授权支付业务的支付方式。凡属基建支出、采购支出、工资支出等需直接支付的资金由国库支付中心受理；凡属单位的日常支出及不需直接支付的业务由会计核算中心受理。

对策的特点：

1、分工合理，贯彻《改革方案》要求。国务院在《财政国库管理制度改革方案》中明确提出“要把国库集中支付制度在财务管理中的基础地位牢牢确立起来，形成以国库集中支付体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”。 建立财政国库办理直接支付、会计中心办理授权支付的财政性资金支付体系就是该方案在处理实际问题的具体体现。

2、资源共亨，节约国库运行成本。直接支付与授权支付是国库集中支付的两种支付方式，现阶段石狮市国库支付中心只开展了直接支付这一业务，授权支付尚未实行。由会计核算中心办理国库授权业务既可以解决为预算单位开立单位零余额账户的问题（可由会计核算中心在实行集中核算时原先为各单位在商业银行统一开设的账户直接转为单位零余额账户），同时又可以解决国库支付中心因开展授权业务而造成人员不足的困难，发挥会计核算中心的人员优势，减少国库支付运行成本。

3、优势互补，扩大资金支付监督范围。实行国库直接支付，国库支付中心只能对直接支付的资金实施监督，由于对日常支出及不需直接支付的资金的支付权力已授予预算单位，因此这部分授权支付资金的使用无法受到有效监督。现把各单位授权支付的资金纳入集中核算，填补资金使用的监督空白，扩大了资金使用的监督范围。

二、先垫后清，零余额账户违规不可忽视。

商业银行代理支付模式是目前我国国库集中支付普遍采用的支付模式，也是我中心采用的支付模式。商业银行代理支付模式的基本流程为：国库支付中心（或预算单位）向商业银行出具支付令——商业银行通过财政（或单位）零余额账户先垫付支付款项——每天汇总垫付款后向人行进行清算。由此可见零余额账户是国库集中支付流程中不可或缺的重要组成部分，是国库支付中心在代理银行开立的可以“先付钱再存钱”但每天轧账后都需保留零余额的特殊账户。但需要指出的是这种零余额账户的开立与使用我国金融制度不符，实行的先支付后清算的做法也违背《支付结算办法》中关于“银行不垫款”的规定。实际上代理银行在处理国库付款业务时，也并未按规定程序进行，而是采用变通方式来处理业务。

对策：取消零余额账户。

对于取消零余额账户的可行性本文将结合下文第三个问题加以探讨。

三、先付后审，商业银行代付模式增加国库资金支付风险

在实施国库集中支付改革前，人行国库对财政每笔预算拨款具有审核权和检查处理权，实行的是“先审后付”程序。推行国库集中支付改革后，由于采用商业银行代理支付模式，使资金支付流程发生了根本性改变，人行对财政每笔预算拨款由事前审核变为事后监督，支付流程变为 “先付后审”。拨款程序的改变使人行的部分监管职能由代理银行替代，监督重点也由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督变为对代理银行业务的规范性监督。由此可见，人行国库监督权的弱化加大人行国库的监管难度，增加国库资金的支付风险。

综上所述，商业银行代理支付模式是零余额账户违规及人行监管被弱化等问题的根源，解决办法可以从改变现有商业银行代理支付模式入手。

对策：实行人行国库直接支付。

（一）实行人行国库直接支付的可行性。

目前人行国库部门已加入现代化支付系统、参加了同城票据交换，已具备了与商业银行同等的资金清算能力，根据现行制度、技术条件以及国库发展趋势，在财政、人行及相关部门计算机信息化、网络化建设较好的前提下，改由人行国库直接支付并清算财政性资金在目前技术上是可行的。

（二）实行人行国库直接支付的优势。

1、解决账户违规问题，节约国库支付运行成本。国库支付中心在代理银行设立零余额账户是一个过渡性质的账户，是代理银行垫付资金的必然产物，当然实行人行直接支付就没有垫付资金的行为，也就没必要再开设一个零余额账户。取消了零余额账户，既可以解决该账户违反《支付结算办法》的问题，也节省掉因来有及清算需向代理银行支付的垫款利息，节约国库集中支付的运行成本。

2、加强资金监督，减少支付风险。在商业银行代理支付模式下长期为财政资金“把关”的人行国库部门由代理银行取代，在当前社会诚信体系尚不健全的情况下，存在很大的风险。实行人行直接支付，使人行能够掌握预算单位每一笔资金的用途、去向，加强对财政性支出的监督管理；防范和化解资金支付风险。

3、实现实时支付，提高支付效率。在现有的商业银行代理支付模式下，由于受清算影响，国库支付中心要做到实时支付，财政就可能要向商业银行支付垫款利息。为节约成本，除特别急的用款外，支付中心一般是采用分批定时支付。改为人行国库直接支付，没有清算限制，使实时支付成为可能，极大提高支付效率。

国库支付制度改革是一项复杂的系统工程，目前支付中心的许多工作还处在探索、完善阶段。存在的问题是多方面的，有大有小、有急有缓，这些问题的最终解决需要的不仅仅是时间，更多的是要有开拓创新的精神。单位的成立只是一个开始，国库集中收付制度改还任重道远。

［1］谢桂芳.改进财政国库集中支付的建议［J］.预算管理与会计, 2007,(1)

［2］刑红青.对基层财政国库集中支付改革的调查与思考［J］.中国总会计师,2009,(1)

（责任编辑：张彬）

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