话新旧“36条”，促民资发展

□/陈柳钦

话新旧“36条”，促民资发展

□/陈柳钦

2005年，国务院印发“36条”，全面系统地推出了促进非公有经济发展的36条政策规定，给了民营经济迅速发展的希望。然而配套措施落实不到位，最终使得民营经济的发展并非一帆风顺。

《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》简称“非公36条”（下称“旧36条”）出台一年之后，国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，随后，2007年出台的《反垄断法》更是对国有经济绝对控股重点行业做出相应规定。但由于没有配套细则等原因，相关政策的执行效果并不理想。

“旧36条”实施5年来，民间资本普遍感受到的仍是民资进入垄断领域门槛过高，融资瓶颈未见扩宽。不但未能实现“国退民进”，反而在某些行业还出现了“国进民退”的现象。在市场准入条件方面，“旧36条”明确规定，允许外资进入的行业和领域，也允许民间资本进入。但根据有关方面的调研情况看，目前我国垄断行业中民营资本进入比重不超过20%，在全社会80个行业中，允许国有资本进入的有72个，允许外资进入的有 62个，允许民间资本进入的只有 41个。此外，民间投资在传统垄断行业和领域所占比例非常低。有统计数据显示，民间投资在电力、热力生产和供应业中占13.6%，在教育中占12.3%，在卫生、社会保障和社会福利业中占11.8%，在信息传输、计算机服务和软件中占7.8%，在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%，在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%，在公共管理和社会组织中占5.9%。

一、“新36条”更具可操作性和广阔空间

为深入贯彻落实“旧36条”等一系列政策措施，2010年5月13日，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，被称为“新36条”。“新36条”鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、金融服务、商贸流通、国防科技工业六大领域，兴办金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业；鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。“新36条”明确提出，规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。

比起“旧36条”，“新36条”给民间资本提供了更为宽广的空间。只从名称上来看，已经少了些意识形态色彩，即从“个体私营等非公有制经济”换成了“民间投资”。“旧36条”基本上是就非公谈非公，就民营谈民营，让人感觉是一个相对孤立的文件。“新36条”则基本上站在国家整体的经济格局上，明确了国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。在提到民间资本准入的行业领域时，“旧36条”采用的是“允许”，如“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域”，“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”等等，而在“新36条”中把“允许”全部改为“鼓励”。这种用词的变化表明国家对民间投资加大了重视的程度，并将对民间资本健康发展采取积极推动的态度，体现管理层“调结构”的决心。“旧36条”是对打压民间投资的纠正，而“新36条”则是对2009年以来的4万亿投资导致的“国进民退”进行扭转。“新36条”旨在从源头上对民间资本进行疏导与分流，让其从投机短炒中“改邪归正”，进入实体经济生根开花。

虽然“新36条”实施后国有资本在众多行业中的垄断地位短期内仍然难以打破，但民间投资的权益保障将得到显著改善，对内开放的国民经济发展思路正在确立，公平竞争的市场环境将逐步形成，“新36条”的战略意义远大于短期的经济意义。“新36条”的突破在于：

（一）提出要扶持和引导民间资本的发展，而未提及外资。“新36条”是改革开放以来出台的第一份专门扶持民间投资发展的纲领性文件，具有战略上的重要意义，“新36条”不再强调要大力引进外资，而是将对内开放作为未来经济工作的重心。

（二）对民间投资可进入领域的规定大大细化，可操作性强。“新36条”突出了执行性和操作性，提出了细化到二级科目的领域。“新36条”对鼓励和引导民间资本进入垄断行业和领域，不是像“旧36条”那样，只是列出了电力、电信、铁路、民航、石油等等行业的名称，而是细化到每个行业的具体项目领域以及投资方式。如对铁路行业，提出“鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目”，使之更具有可操作性。

（三）民间投资可以独资、控股方式进入的领域大为拓宽。“旧36条”规定，在铁路、民航等领域，非公有资本可以参股等方式进入。在“新36条”中，虽然电信、核电站、石油天然气等领域仍然只允许民间资本以参股形式进入，但允许民间资本独资进入的垄断性领域已大为放宽，可以独资、控股、参股等方式，投资建设公路、水运、港口码头、民用机场和通用航空设施等。与“旧36条”相比，“新36条”第一次明确地把鼓励和引导民间资本进入政策性住房建设领域写入了文件；鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。这是民间资本进入金融服务业的开端。

（四）打破了国有资本的“控股惯例”。“新36条”明确指出，“鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业的改制重组，合理降低国有控股企业中的国有资本比例。”这也是国务院首次在政策法规方面提出，允许民间资本在改制中控股国有企业，或者较大比例地参股国企改制。

二、“新36条”仍然缺乏政策细节支撑

从“旧36条”到“新36条”，包括其间还有诸多打破垄断和给民资“松绑”的法律和政策，如《反垄断法》的出台，都未能让民资走出游资的阴影，个中原因值得深思。理论上说，法律未禁止的民资都可进入，而且“旧36条”也已经提出降低垄断领域的准入门槛。但关键是有形的门槛降低了，有形的障碍消除了，无形的门槛和无形的障碍却依然存在，正是这些无形“玻璃门”和“弹簧门”的存在，导致很多垄断行业对民资“名义开放、实际不开放”，或者“领了准生证，却办不下户口”等问题。而“新36条”尽管“看上去很美”，但在一些关键领域则写得很抽象，对中国民间资本的提振，还需要时间观察。随着准入门槛的进一步放开，其他无形门槛也要打破，民间资本才有可能真正进入相关领域。

“新36条”未来能否达到预期实效，关键取决于国家推行政策贯彻落实的决心和力度，以及今后细则措施的铺垫施行。在鼓励民间资本进入的同时，如何避免公共利益与私有利益冲突？民间资本进入垄断性管制行业以后，权利归属是否能够得到切实保护？民间资本进入垄断性管制行业的资格如何审定？民间资本以什么形式、什么价格进入垄断性管制行业？这些问题如果没有行之有效的办法，“新36条”的出台就有可能与初衷背道而驰，就会重蹈“旧36条”难以落实的老路。如果各方面有利因素配合得较为理想，国家调结构的意志坚决，那么，2010年有可能是真正的接下来一个经济周期的“民间投资元年”。

天津社会科学院城市经济研究所）