我国香港警察执法责任制度及其启示

肖付全

摘要：通过考察中国香港的警队内部警察执法责任制度、内外结合的投诉警察制度与警队外部的廉政公署制度，获得我国的警察执法责任制度必须可操作化、强化公民在追究警察执法责任中的作用、及时公布追究警察执法责任的情况、成立独立的警察督察部门等启示。

关键词：香港警察执法责任制度；强化公民作用

中图分类号：D693.65文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0175-02

一、域外警察执法责任制度

（一）中国香港的警察执法责任制度

为了保证警察依法执法，正确地履行职责，预防和惩处警察的违法乱纪行为，中国香港建立了比较完备的警察执法责任制度。1948年颁布的《警察条例》是香港警察的根本大法，它确定了包括纪律和处分制度在内的香港警察的基本责任制度。香港警务处长根据《警察条例》等法律制定的《警察通例》，进一步明确规定了警队的管理与警察的行为规范，是《警察条例》的具体化和补充[1]，这是香港警队内部追究警察执法责任的主要依据。

1.香港警队内部的警察执法责任制度。中国香港《警察通例》的第六章规定了30条警察行为守则，这是香港警队对警察品行、形象、执法和工作效率等方面的最低要求。一般而言，对违反行为守则者，只是给予批评教育，但若情节恶劣、后果严重，达到了违反警队纪律或香港刑律的程度，则要按纪律处分程序给予惩处。《警察通例》还规定了未经批准或无正当理由而擅离职守和拒绝服从上司等13种警察的违纪种类及处分种类和处分程序。香港警察的违纪处分种类有：告诫、警告、严重警告、扣发工资、降级、强制退休、勒令辞职和开除，另外还有两种非正式处分：推迟或暂停增薪与开除警告。对督察以下警察的违纪处分程序为：第一步，由警队的纪律审查委员会负责收集证据，对被控人员进行调查和讯问。第二步，仲裁员听取各方证词及查验证据后，如果认为违纪行为成立，就可以决定给予被控警察相应的处分。仲裁员认为应给予降级、强制退休、勒令辞职和开除等更严厉的处分，就必须把此案移交给总警司级警官处理。总警司在作出更严厉的处分决定后，须转呈警队纪律主任复核认可后才能执行。第三步，被控警察在得到处分的书面通知后，有权在14天内向警务处处长提出申诉，最后的决定权在警务处处长。

2.香港警队内外结合的警察执法责任制度——投诉警察制度。由于警察大多是单独或几个人执法，警队对执法警察难以进行监督，基于这一执法特点，香港警队于1974年建立了内外结合的警察执法责任制度——投诉警察制度。任何个人或团体对警察行为的指控或带有刑事性质的控告、对警方采取的行动不满而表示要使用刑事诉讼或民事诉讼程序起诉某个警察均视为投诉警察，受理市民投诉警察的部门是警察投诉及内部调查科，它是香港警队监管处属下的一个专门机构。由于该科是警队内部的一个监控警察违纪行为的专门机构，行政上属于警队管理，因而人们普遍认为它不可能在没有外部监督的情况下，绝对公正无私地对所有投诉案件作出应有的处理。为保证投诉警察案件处理的质量和效率，香港特区政府特别成立了一个专门的监督机构——投诉警察监督委员会，由该机构从外部来监督和控制投诉警察科的工作。投诉警察的方法很多，市民可以直接向当值的警察提出，也可以亲自前往警署投诉或以书面方式递交投诉书，更可以直接打电话向警方或其他法定受理投诉的机构进行投诉；就投诉的渠道而言，市民可以直接向警方或当值的警察提出投诉外，还可以直接向行政、立法两局的议员和议员办事处、投诉警察监督委员会、廉政公署以及全香港的19个行政区议会提出投诉[2]。香港警队对投诉警察案件的处理原则是以教育为主，处罚为辅，既要保护公众的利益，防止警察滥用权力，坚决追究违法执法警察的责任，又要让警察能无畏地公正地执法，不能使他们因害怕受到恶意的投诉而不敢工作。

3.香港警队外部的警察执法责任制度——廉政公署制度。鉴于1973年，香港警队英籍总警司葛柏涉嫌贪污巨款被揭露后，葛柏竟在警队刑事侦查部的反贪污部门对其调查过程中从容逃回英国。这一严重贪污案件及警队对它的查处不力，引起了香港社会的公愤，迫于各方面的压力，港督对香港原有的反贪廉政机制进行了检讨，并决定在警队以外建立一个独立的直接对港督负责的拥有较大职权的反贪廉政机构，1974年香港总督通过立法局制定了《总督特派廉政专员公署条例》，正式建立了总督特派廉政专员公署（简称廉政公署），专门负责查处包括警察在内的政府公务员的贪污腐化行为。廉政公署针对警队的职责有：1）接受指控警察贪污行为的举报并进行调查；2）审查警队的办事程序，查找可能导致贪污行为的工作程序漏洞并予以修正；3）鼓励市民踊跃参与和支持对警队的反贪监察工作。

廉政公署进行反贪工作的特点有：1）独立性。廉政公署直属于香港总督（现为特首），不受任何部门的管辖和干预，在港督直辖下，廉政公署自成一体，享有独立的执法权力。只要其认为“有理由怀疑”包括警察在内的调查目标，即可以采取包括目标监视、监听、资料搜集等行动。2）广泛性。廉政公署享有广泛权力，警队各级警察均可成为其调查对象；无论警察的办公室还是住宅，必要时均可以强行进入并实施搜查；只要廉政公署认为需要，可要求任何警察提供有关的任何资料，任何警察对廉政公署均无秘密可言；另外廉政公署既有权审查警队的工作程序，又有权参与制定防止警察贪污受贿的规章和政策。廉政公署歷来把警队及其警察作为反贪监察的重点对象。廉政公署四大部门之一的执行处下设两个调查科，其中一个科主要负责对警察贪污、索贿及受贿的调查。

二、中国香港警察执法责任制度的启示

（一）警察执法责任制度必须可操作化

香港警察的执法监督机构职责法定，分工明确，各负其责，在履行职责方面环环相扣，严格执法，使香港警察在国际上享有纪律严明、秉公执法的良好声誉。香港的警察执法责任制度，无论是违纪种类与处分程序，还是投诉警察制度与廉政公署制度，都是根据相应的法律和规章建立起来的，具体规定即直观、详细，又明确、规范，具有较强的可操作性，既达到了对警察执法的约束和限制目的，又使追究警察执法责任时有章可循，有法可依，不会因漫无头绪而让违法执法或者不当执法的警察逃避责任，也不会因市民乱投诉警察而影响警察正常执法和执法的积极性。但是，我国内地虽然在《人民警察法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等一些法律中对警察执法责任作出了规定，但是大多数仅仅停留在原则性规定上，未能进一步可操作化和规范化，并且有些规定似乎只是倡导性和应然性的，缺乏操作性和可行性，不具备明确的警察执法责任追究程序，在实践中难以发挥其对警察的制约作用。

（二）强化公民在追究警察执法责任中的作用

警察的执法活动与每个公民的切身利益休戚相关，因为警察执法工作直接面对人民群众并最终为公众服务，有着密切的联系，因此人民群众在追究警察执法责任的工作中最有发言权，基于此香港警队建立了正规的群众投诉警察制度，确保受到警察不法侵害、不公正对待或者冷漠怠慢的群众能有畅通无阻的申诉渠道和投诉机会，并使侵害群众、违法执法或者不当执法的警察受到应有的惩处。香港投诉警察科接获公民投诉警察的来源非常广泛，公民对警察的投诉方式多种多样，包括本人亲自到投诉警察科或警署投诉、致电或致函投诉警察科或警署投诉或经由廉政公署、立法会、司法机构、律师和警监会等机构转交等。所以，我国内地的公安部门应当借鉴香港投诉警察制度的有益经验，强化公民在追究警察执法责任中的作用，扩大公民的控告、申诉违法执法或不当执法警察的范围，拓宽和畅通公民的申诉渠道，确保公民针对警察的投诉都能得到迅速和公正的处理，维护公民的合法权益，限制警察的肆意妄为，彻底追究违法执法或不当执法警察的执法责任。

（三）及时公布追究警察执法责任的情况

众所周知，阳光不仅是最好的防腐剂，而且是最好的消毒剂，无论什么事情，一旦拿到大厅广众之下晒一晒，再细微的瑕疵和再小的差错，都可以被发现。再者，对一件事情的知情权是每一个公民的基本人权。因此，我国的公安部门应当加大警察违法或者不当执法和追究警察执法责任工作的透明度，将有关的数据和结果，通过报纸电视、广播电台、网络和政府公告等大众媒介定期地向广大人民群众进行公布，首先要让公众知情，然后才能谈得上让公众监督，积极争取社会公众的信任和支持。同时，有必要将被投诉警察的调查结果和处理情况及时地通知投诉者和被投诉者，因为当事人的知情权最为重要，也最为直接。只有让公众知情，才能取信于民。

（四）成立独立的警察督察部门

香港鉴于“葛柏事件”而决定在警队以外建立一个独立的直接对港督负责的反贪廉政机构即总督特派廉政专员公署（简称廉政公署），专门负责查处包括警察在内的政府公务员的贪污腐化行为。我国目前的警察督察部门是公安机关的一个部门，而且警察的督察职能往往是由公安机关的法制部门来实现，虽然也能起到一定的作用，但是只要它是公安机关的一个组成部分，对违反相应规定的警察的监督检查和追究责任就难保公正和彻底，因为公安法制部门作为公安机关的组成部分，对警察同行的曲意回护就难免发生，因为这违反了自然公正原则之“自己不能作自己的法官”原则，所以由公安机关的一个部门来负责警察执法责任的追究工作，这本身就不符合回避制度。

参考文献：

[1]欧阳澄.香港警察执法监督机制概述[J].邵阳学院学报：社会科学版，2002，（1）.

[2]马亚雄，赵炜，张山山.香港警察的监察机制及其借鉴意义[J].公安大学学报，1997，（3）.