预算监督体系完善对策研究

□ 陈伟昌

（河南省政法管理干部学院，河南 郑州 450008）

预算监督体系完善对策研究

□ 陈伟昌

（河南省政法管理干部学院，河南 郑州 450008）

预算监督是现代公共财政的重要组成部分，是遏制腐败、增强政府财政透明度的制度条件。目前，我国预算监督体系还存在着不完善的地方，为此，必须以提高人大及其常委会的监督能力和增强审计监督的独立性为要点，构建起立法机关、审计机关和社会力量三重监督相互配合与补充的监督体系。

预算监督；人大监督；审计监督；民众监督

一、预算监督的必要性

（一）预算监督是公共财政目标的内在要求

财政是以公共权力进行资源配置，一切政府都离不开财政，而公共财政则是在民主和法治发展到一定进程的时候才出现的。公共财政是与市场经济相适应的财政模式。在现代市场经济条件下，政府通过公共财政的方式预先安排、生产公众需要而市场无法提供或者通过市场能够解决但解决得不好的公共物品。公共财政的“公共性”主要体现在财政目的的公共性、财政产品的公共性以及制度层面的公共性等方面，具有弥补市场失效性、非市场营利性、对市场主体一视同仁、法治性等基本特征。

公共财政是建立在现代预算制度基础上的财政制度，预算是制度意义上的财政，其实质是国家如何运用公共权力，依据何种规则运用公共权力进行资源配置。正是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。由公共财政法治性所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了公共财政的社会需要。市场经济条件下的财政观是公共财政观，它以满足市场公共需要为前提，追求的是社会目标。纳税人通过税收等方式让渡自己的部分权利以换取政府提供公共服务的义务，自然有权知道自己依法缴纳的税用到什么地方去了，效果如何，从而避免政府和财政的“寻租”行为和侵吞公共财产的行为。即公共财政的本意应当是纳税人主导的财政，是指各级政府使用财政资金的各个环节都应接受人民的监督。为实现上述目标，就需要财政建立在一定的民主基础之上，有相应的法制保障。离开了预算，财政就失去了存在的依据，没有了目标。预算不仅仅是个技术问题，其与民主有关，实质上是个政治问题，就是所谓的“取之于民，用之于民”的问题，这就需要相应的制度和程序的保障。预算监督制度正是迎合这一需求而出现的，因此，预算监督是公共财政的一个重要环节。

美国19世纪末腐败横行，财政制度杂乱而且低效，税种繁多却不能使国家汲取足够的财政收入，缺乏现代意义上的预算，每一个政府部门都是自己争取资金，自己掌控开支，民众和议会无法对政府及其各部门进行有效的监督；但是，到20世纪20年代，美国就建立起了一个高效的现代国家机器，成为世界上最发达的国家之一。究其原因，最根本的是从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造，尤其是建立起了现代意义上的预算监督制度。［1］（p5）我国政府在2000年明确提出了建立公共财政的目标，当前，越来越多的地方人大开始对政府预算进行实质性的监督，这是我国公共财政实施的重要举措，对我国实现公共财政意义重大。

（二）预算监督是遏制腐败的制度条件

腐败是全人类共同面对的政治之癌，“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验”。可以说，腐败的根源是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，就会出现腐败现象。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。当前，我国反腐败斗争的形势仍十分严峻，正如胡锦涛总书记概括的那样：“腐败仍然比较突出，反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的”。这就更需要加强预算监督。即政府首先要依法行政，在法律赋予的职权内为民谋利。而这些行为都需要财力的支撑，财政资金的分配就反映了政府的行为方向。“没有预算的政府是‘看不见的政府’，‘看不见的政府’必是‘不负责任的政府’，‘不负责任的政府’不可能是民主的政府。预算监督就是要把‘看不见的政府’变为‘看得见的政府’、阳光下的政府。预算监督是对政府和政府官员的非暴力的制度控制方法。”（转引自《南方周末》，2006年3月）预算监督的内容主要体现在三个方面：一是财政资金分配是否合理，是否把钱花在了经济社会发展最需要的地方；二是财政资金的使用是否绩效最佳，有没有发挥最大效益；三是防止腐败，财政资金有没有被贪污、挪用。有了监督，政府财政资金的使用就会避免“为所欲为”，就可能保证来自纳税人的钱“取之于民，用之于民”。从这个意义上讲，政府透明度增加了，腐败程度降低了，社会矛盾自然就减少了。财政预算过程也是一个公共决策的过程。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是预算管理和监督的重要内容。预算权力是一个国家公共权力的核心之一，资金分配、收入管理，往往是一个国家利益矛盾最集中的地方。如果我们把各级政府及相关组织以及企事业单位、公民都看成是有一定利益的“经济人”，则可以想象他们在工作中必有一定程度的为本地方、本单位甚至为自己谋利益的动机。因此，如果对预算没有完善的监督制度，只靠政府自身的自觉性，是很难实现公共利益的。

二、我国预算监督体系的现状分析

预算监督体系，即由与预算管理工作内容密切相关的各个监督主体共同构成的监督整体。当前，我国预算监督体系主要由人民代表大会、审计机关、税务机关、财政部门管理机构、财政部门监督机构、财政性资金和国有资产使用单位的内部监督、会计师事务所及其注册会计师等社会中介机构的监督以及媒体和公众的社会监督组成。我国的预算监督体系是与经济体制改革相适应的，取得实质性进展是在1998年我国对于财政公共化改革目标明确以后。以1999年部门预算改革为标志，我国开始了预算改革的实质性进展阶段。然而，在这一监督体系中却存在着较多问题。

（一）人大监督无法落实到位

依我国现行的人民代表大会制度，人大代表由过半数的官员代表和各行各业的劳模、明星等组成。几乎所有的人大代表都是兼职人大代表，他们大都有自己的本职工作，既没有时间也没有精力学习相关的财经知识，真正地读懂预算、审议预算，更难以经常性地对政府的预算进行有效的监督。①据新京报》2005年3月8日A06版“两会观察”栏目报道：“2005年3月7日，上午和下午都是审议政府工作报告，同时审议发改委的计划执行和计划草案，财政部的预算执行和预算草案。每个人都在算账，算账是今年的关键词。赵本山作为一个代表 （辽宁省人大代表－笔者注）发言，他首先自我检讨。他坦率地说，这一年由于自己忙于拍片、办学，没有花更多时间调查研究，没有在会上形成高质量的议案，作为代表，感到惭愧。依我国现行的政治体制和人事任用制度，在人大和政府的权力配置中，政府更具有实际的权威。在这样的机制下，要求人大及其常委会对政府预算实行监督基本上没有现实可能性。另外，由于现行人代会的会期过短，与绝大多数国家议会3个月以上的会期相比，我国10天左右的会期与国情实在很不相称。［2］在这短短的十来天时间里，全国人大要完成10多项重大国事议程，留给预算审议的时间十分有限。因此，要从体制上解决这个问题必须从根本上改革我国的人民代表大会制度，不仅需要人民代表大会有书面上的最高权威，而且要有实质上的最高权力，更重要的是要有完善的监督程序保障和物质保障。

随着社会主义市场经济体制的建立和公共财政、金融体制的不断改革，现行的预算法及其实施条例的有关规定已经不适应发展的需要，最重要的是我国目前缺乏一部专门的《财政监督法》，而既有的法律法规又没有统一性、权威性和可操作性，甚至会出现内部相互冲突的现象。如同一性质的问题可以用不同法规处理，很可能得出不一样的结论。对于同一性质的问题，审计、财政、税务等部门处理结果也不一样。这不但使违法违纪有可乘之机，而且使执法者在执法中可能产生严重的腐败现象。这虽然有诸多因素的影响，但必然造成经济管理的混乱并为此付出高额成本。

（二）审计机关监督独立性不足

在我国目前的监督体系中，处于最有力地位的审计机关的监督因独立性不足，实效难以令人满意。近几年在媒体的协助下刮起的“审计风暴”使许多鲜为人知的违法违规违纪事件被揭露出来，老百姓拍手称快。但令人遗憾的是，一些被揭露出有严重违法和腐败现象的单位，有些相关领导并没有承担起应承担的责任，有的还照样升迁。一些违法违规违纪单位甚至因为接受监督而以骄傲的姿态成为媒体争相报道的对象。因此，“审计风暴”担负了公众太多的希冀，而实效却并不让人满意。造成这一局面的根本原因在于，审计机关在我国是隶属于行政机关的一个政府工作部门，尽管我国《宪法》规定了审计机关在行政机关体系中较高的法律地位，但是这种既当“裁判员”又当“运动员”的规则设置，其裁判监督的有效性毕竟令人怀疑。在预算监督这个事关国计民生的重大问题上，我们最好避免这种角色的混同。纵观审计的历史，考察运用独立审计模式的德国和日本②德国的联邦审计院是宪法规定的独立的审计机构，既不隶属于议会，也不隶属于政府，其成员拥有司法中立地位，对联邦预算的执行进行独立审计。日本的会计检查院设置明显受到了德国的影响，独立于内阁和国会，其决策机构是由三人组成的检查官会议。的情况可以发现，为了充分保障国家审计对政府财政预算实施有效的监督，最高审计机关通常是设置于政府机关之外，并且独立于议会享有司法中立地位。在英国及其他大多数英联邦国家以及一些欧盟国家和美国，其最高审计机关直接对立法机关负责。像我国这样的模式，隶属于政府的审计署很容易受到政府部门的影响，预算审查独立性受到了一定程度的限制。因此，强化审计机关的地位和审计监督的权威，使审计机关真正承担起监督政府预算开支的重任，增强其独立性，将是未来改革的方向。

在监督体系中包含的其他政府内部的预算监督，即政府上级部门对下级部门的监督和对财政部门的专门监督，因与现有的审计监督同属政府内部的监督，基于同样的原因这些监督制度也难以奏效。由于同处行政系统内部，同受政府领导，如何进行预算监督既缺乏制度上的保障，更无法律程序上的依据，使得多年来所谓的政府内部监督效果并不明显。

（三）社会监督缺乏制度保障

对于预算的社会监督我国仍然落实得不到位。尤其是普通民众没有参与到社会监督中来。一方面，由于民众的法律意识淡薄，还没有树立行使纳税人权利的意识；另一方面，由于我国现有的制度也没有提供将社会监督落到实处的制度保障。因此，要构建“阳光下的财政”，民众的参与热情和健全的制度设计都是必不可少的。

三、完善我国预算监督体系的对策

（一）提高人大监督能力，使人大监督落到实处

首先，提高人大及其常委会的监督能力。目前，人大监督无法落实到位的原因在于人大代表的兼职化、现行政治体制和人事任用制度存在的缺陷以及监督程序的缺失等。从根本上说，这些问题的解决有赖于我国宪政体制的优化和民主进程的继续推进。具体来讲，为从根本上做到人大代表能够真正行使预算监督权至少有这样几方面需要加以完善：第一，深化选举制度改革，确保人民代表在各个行业、领域所占的比例。这一改革是我国财政预算监督体系重新构建的基础性工程，也是我国保证该体系能够长期稳健运行的根本。只有这样，人民才可以真正通过自己的代议机构即人民代表大会来有效行使对政府的财政预算行为的监督和制约。第二，完善人民代表大会制度，实现人大代表专职化。实行人大代表专职化能够使代表有足够的时间和精力来履行代表职责，可以保证人大代表行使法定职权的独立性。近几年，我国开始尝试建立专职人大代表制度，但是工作力度离社会现实的需要还有很大差距。对此，应当进一步推进全国和地方各级人大代表的专职化建设，加强配套制度的建设，为人大代表履行职责提供法律支持和物质保障。同时，人大代表在政治上的广泛性不能弥补人大代表业务能力的缺陷，专职化的人大代表应当有占适当比例的、具备财经方面专业知识的成员；加强对人大代表和常委会委员的培训，增强其履行人大代表职责的能力。第三，通过完善人大代表履行预算监督职责程序，在审查监督的对象、方法和时间等方面做出详细的、具备可操作性的规定，使人大代表真正履行职责。

其次，提高财经委和预算工委的审查监督能力。目前，在人大体系内，行使预算监督权的主体包括：人大会议召开期间的人民代表大会、人大会议闭会期间的人大常委会、日常工作中具体负责审查监督预算的财经委员会以及预算工作委员会。从对中央预算和地方预算的监督来看，在预算监督权方面做更多工作的是常委会下设的财经委员会。作为人大常委会专门负责财政方面工作的委员会，财经委员会对我国的预算监督做出了一定的贡献。《预算法》也在初步审查中规定了财经委的预算监督权，但对初步审查制度和人大财经委的相关规定还有许多值得改进之处，对人大财经委的法律地位需要进一步明确，对其履行预算审查的职责需要建立一整套运行机制。1999年成立的全国人大预算工作委员会是与预算关系最为密切的专门机构，其性质是全国人大常委会的工作机构。其主要职责是：协助全国人大财经委承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作；受委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作和有关法规备案审查的具体工作；协助全国人大财经委审查承担有关法律草案审议方面的具体工作；承担全国人大常委会及其委员长会议交办和全国人大财经委需要协助办理的其它具体事项。由于预算工委本身只有20人的编制，还承担着立法起草和审查等众多职责，因此，真正用于预算审查监督的人员和时间相对更少，再加上其中的工作人员特别是委员，并不一定是预算工作的专家，想要监督比自己更具专业素质且人数众多的政府机关所编制的预算，难度和实际效果可想而知。因此，要提高财经委和预算工委的审查监督能力，就应当在扩充人员编制，保证有足够的人员来参与庞杂的预算审查监督过程的基础上，提高工作人员的素质。特别是应该聘请高校、研究机构的专家与学者协助预算工委进行预算的审查监督工作，一些从政府预算部门退休的预算专家也应该被聘请到预算工委协助进行预算的审查监督。此外，很多地方人大并未建立预算工委，而是仍然由财经委行使预算监督权。对此应当加快改革的步伐，将这项改革完全贯彻到地方，在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，辅助各级人大行使预算监督权。

（二）增强审计机关的独立性

世界各国一般均设置了审计机关来协助议会进行预算的审查监督工作，而且审计机构一般都具有较强的独立性。各国的中央审计机关的设置大体可以划分为四种类型：立法型、行政型、司法型和独立型。其中，英美、西欧和众多发展中国家一般都采用立法型审计模式，德、日、法等国采取独立型审计模式。我国采取的是被普遍认为独立性较差的行政型审计模式。国家审计署隶属于政府，在经费和人员配置等方面均受制于政府，地方审计机关是地方政府的组成部门，其干部任免、人员编制、经费供给都由地方政府负责。在此状况下，审计机关要想真正监督各级政府在财政预算执行中的违纪违规行为，其监督力度、执法力度、审计成果的运用就可想而知了。［3］针对我国而言，增强审计机关的独立性，应分步骤、有计划地进行：第一步，实现审计机关的垂直领导。其干部任免、人员编制和经费供给都由国家审计署统一负责，地方各级审计机关受地方各级政府指导，但不受其制约；第二步，审计机关独立于政府。结合改革的进展情况，可以隶属于人大及其常委会，或者作为一个既不隶属于政府，也不直接隶属于人大的相对独立的机构。同时，我们可以通过对其他法律如组织法、预算法等的修改，确定审计监督在保证人大预算监督方面应有的地位，加强两者之间的联系。

（三）加强社会监督制度保障建设

加强社会监督制度保障建设，就是使我国真正建立起立法、执法、司法监督和社会监督齐头并进的监督体系。预算作为纳税人的代表机关控制政府开支，纳税人理应具有审查监督的权利。这种审查监督不仅可以通过代表机关来进行，从权利的最终归属看理应可以通过社会团体、利益集团、新闻媒体甚至纳税人个人来进行。这既是纳税人主权的体现，也是财政民主、财政公开的具体要求。前已述及，发达国家普遍重视社会公众直接对预算的监督，法律规定政府向议会提交预算草案的同时，还必须向社会公布，社会公众对预算有知情权、质疑权、起诉权。［4］毋庸讳言，我国在预算公开问题上做得还很不够。目前，我们在预算监督体制上严重缺乏透明度，预算长期以来一直被当作机密对待，相关的法律也无预算应当公布的强行性规定，使“秘密预算”事实上有了法律保护伞。尽管我国的民主法治进程正在逐步推进，但是，民众作为国家主人参与国家事务、监督财政资金流向的法律意识仍然比较淡薄，因此，我国的预算社会监督是一个亟待建设的环节。随着人大代表参政议政能力的不断提高和人民群众民主法制意识的不断增强，要求提高预算透明度、扩大预算公开性的呼声将会越来越高。因此，相关部门要自觉转变观念，积极创造条件使人民群众能够了解预算、参与预算、监督预算。要逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，让人民群众知情，引导人民群众有序参与，听取和接受人民群众的意见和建议，方便公众开展审查和监督。就我国的现实情况而言，可以借鉴美国的经验，在预算初步审查阶段召开由纳税人代表组成的听证会，广泛听取纳税人的意见，对于预算草案的大体内容也予以公开，在人大全体会议审议草案时允许新闻记者进行报道。在取得一定的经验后，将预算的整个过程纳入广大纳税人的监督之下，通过对预算的充分公开让纳税人清楚自己的每一分钱是如何使用的。

［1］王绍光.美国“进步时代”的启示［M］.中国财政经济出版社，2003.

［2］田必耀.人大会期缩短利大弊大？［J］.民主与法制，2005，（06）.

［3］刘兴，刘庭选.财政预算执行审计中的问题及对策［J］.中州审计，2003，（02）：13.

［4］刘书明，刘月明，邵建华.当代发达国家预算管理借鉴［J］.北京市财贸管理干部学院学报，2001，（06）：13.

（责任编辑：高 静）

The Research on the Improvement of Budget Monitoring System

Chen Weichang

Budget supervision is an important component of modern public finance part of the curb corruption，is the institutional conditions of strengthening government transparency.But，the system of our budget monitoring is not perfect.For，in order to build up the sound legal system，we should be based on improving the monitoring capacity of the NPC and its Standing Committee and enhancing the independence of the audit oversight.At the same time，we should build up the supervision system of the legislature，audit institutions and social forces.

budget monitoring；supervision of the NPC；audit supervision；Public oversight

F810.3

A

1007－8207（2010）04－0034－04

2009－12－29

陈伟昌 （1979—），女，河南邓州人，河南省政法管理干部学院经济法学系讲师，硕士研究生，研究方向为经济法学、财政税收法学。