发达国家政府绩效评估经验对我国的启示

□ 倪超英

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

发达国家政府绩效评估经验对我国的启示

□ 倪超英

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

随着我国政治体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度的有效工具，必须以公务员绩效考核制度为基础。本文结合西方发达国家政府绩效评估的实践及其经验，分析了目前我国政府绩效评估的不足及其成因。认为，公务员是创造政府绩效的重要载体，公务员考核制度的完善是政府绩效评估得以顺利开展的前提。因此，提高公务员队伍整体素质是我国政府绩效评估工作中一个亟待解决的问题。

绩效评估；公务员素质；西方发达国家

政府绩效，西方国家又称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，指的是政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作和效能，是政府在行使其职能、体现其意志过程中表现出的管理能力。很显然，政府的绩效是由人来创造的，没有人（公务员）来创造就没有政府绩效，也就谈不到绩效管理与评估。与西方国家相比，目前我国政府绩效的研究大多停留在价值的选择和探讨上，很少有人提出一整套的评估体系。究其原因，除了起步较晚外，一个最根本问题就是我国政府公务员的整体素质与西方发达国家的公务员相比还有一定的距离，在政府绩效的创造上还存在较大的差距。因此，探讨和研究国家公务员绩效管理策略，提高公务员队伍整体素质是一个亟待解决的课题。

一、国外政府绩效评估的主要做法

目前，西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实行了绩效评估的技术和方法，绩效评估的理论方法和技术已成为一种世界性的潮流。

⒈将全面质量管理的理念融入绩效评估。确立以质量为核心、以顾客为向导、以服务为目标的绩效目标的绩效评估模式。20世纪90年代，全面质量管理引入公共行政领域，其核心特征是顾客信息反馈与评估、雇员参与质量改善、目标管理等等。它强调顾客导向在公共行政活动中的质量与效果。

⒉以公共支出评价为手段，注重政府绩效审计。加强对政府公共支出的评价是当代政府改革的重要内容。公共支出评价是随着绩效评估和绩效预算而出现的，是政府公共管理的重要工具之一。公共支出评价就是评估政府支出是否有效，效果在哪里，在哪些方面应当继续改革，以进一步提高绩效。在支出评价中，可以及时发现政府工作漏洞并加以改进，同时，重视发挥独立审计机构在政府绩效评估中的作用。

⒊ 注重政府绩效评估的法律体系建设。西方发达国家在全面实施政府绩效评估过程中，十分注重用法律手段规范绩效评估工作。如英国，1983年颁布了《国家审计法》，把审计与中央政府资金的职责和权限授予了主审计长，并规定成立国家审计署以确保主审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩效审计。

⒋注重完善政府绩效评估的指标体系。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。20世纪60年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计（即3E审计）后又扩展到“5E审计”。2002年，美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门的政府职能制定了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。在2003年预算中，总统管理与预算办公室制定了评价制度（红、黄、蓝）来评价联邦行政机构执行总统管理议程的工作成果。

⒌注重建立政府绩效评估的制度体系。西方国家在实施绩效评估过程中，注重将政府战略规划与绩效管理过程结合起来，力求形成制度化、规范化的绩效评估体系。如1993年，美国政府颁布了《政府绩效和结果法》，要求联邦政府各机构制定5年战略规划，制定实现目标的绩效评估年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提出绩效报告。1993年8月3日，在时任总统克林顿大力支持并在美国与预算局（OMB）和国会的推动下，《政府绩效和结果法》顺利通过立法，从而使美国政府绩效评估走向了制度化轨道。另外，许多国家将绩效评估与公共预算改革结合起来，推广绩效预算管理。改革的方向是在资金分配上强化绩效，将公共预算拨款与各机关单位的绩效联系起来，按效果而不是按投入拨款；在公共预算执行上将效果与拨款挂钩，根据绩效来分配预算。同时，在公共预算管理过程中，变传统的“过程管理”为“结果管理”，对绩效好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门则在会议中公布、撤消、削减，直至取消这些公共预算。目前，世界上已有英国、日本、加拿大等近50个国家采用了绩效预算。

⒍注重绩效评估方式多元化。在绩效管理实践中，国家绩效评估的主体逐步多元化。在评估过程中，已由单纯的政府机关内部的评价逐步发展到由社会机构进行评估。如美国的民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所，该所自1998年以来长期与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估并发布评价报告，引起了政府和民众的广泛关注。2001年1月，日本设立了政策评价和独立行政机构评价委员会，对行政评价局实行政策评价，并将意见提交给总务省和邮政省等部门。这一委员会由民间的独立专家组成，而行政评价局则充当政策评价和独立行政评价秘书处。20世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度指标在评估体系中大幅度增长，加拿大等国家还进行了大范围的政府顾客满意度调查，将提升顾客的满意度作为政府绩效的目标。

二、国外政府绩效评估的主要经验

一是建立了全面合理的绩效考核标准。美国是典型的采用工作标准考绩制的国家，通过职位分析，规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等，然后针对不同的职位制定相应的考核标准。例如，针对不同工作订立不同工作标准。规定处理工作时，在姿态、仪态、精神、言辞等方面都应达到相关要求。

二是划分了多层的考核等级。国外公务员考核的等级以五等居多，如英国、法国、日本、加拿大等许多国家公务员的考绩等次分为ABCDE或优、良、一般、及格、不及格五个等级次。德国公务员考绩分为特优、良好、较好、一般、及格、不及格和差共七个等级。

三是制定严格的考核程序。英国公务员的考核，首先是由人事部门拟定考察报告表，包括：现有职务、被考核人能力分析、训练需求、调整工作的看法、晋升的可能性、发展潜能、综合考评、复评报告等内容，然后，将考察报告表下发至公务员的直接主管，由直接主管负责对下属公务员进行初评，初评结束后，再由上一级主管复评，在复评前，上一级主管通常要与被考绩人面谈，双方就工作本身、工作改进及如何履行职责等方面的问题交换意见，取得共识，最后，上级主管才在考察报告上注明对考核结果的复评意见。美国对公务员的考绩也要经过被考核人的直接上级初评，本单位的负责人复评两个流程，以保证考核结果的公正性。

四是采取灵活多样的的考核方法。在美国，主管要看下属的平时表现，是否有缺勤、迟到，是否遵守日常办公规则等，而且每三个月作一次考核检查，并评出等次。英国除了一年一度通过填写考察报告表的方式对公务员进行考核外，还有一种叫做“职业发展面谈“的考核方式。面谈通常由人事部门主持，每三到五年举行一次，目的是通过了解公务员的抱负、喜好、资质等方面情况，进一步发现和挖掘公务员的潜能，保证人尽其才。

五是强调通过考核结果的应用。美国一贯强调“择优晋级“的原则，考核为特别优异者提升工资，考核为不满意者，要按其程度分别予以减薪、降级、免职等处分。在英国，公务员绩效评估后，将根据被评定的档次，有目的的选送公务员参加学院培训，使其在限定时间内掌握一定的知识技能，为更好地完成本职工作和将来的升迁打下基础。这样，公务员的绩效考核与个人的发展前途和物质利益结合起来，既降低了考核的敏感性，又有利于激励被考核者。

三、国外政府绩效评估经验对我国的启示

我国政府绩效评估水平与西方发达国家相比存在较大的差距，根本原因在于公务员的素质以及对其进行绩效考核的制度。既然人才资源是第一资源，那么公务员队伍就是政府管理工作中的第一资源。因此，从宏观的社会环境分析，只有政策先行，以政策保证人才、以人才支撑经济、以经济发展再度促动下一轮更优惠的政策，才能形成社会进步的高速运转。同样道理，在政府行政管理工作中，只有研究制定出考核公务员绩效的良好策略，以此促使具有高素质的公务员队伍产生，以高素质的公务员队伍推动政府绩效评估，以政府绩效评估的发展促成更完善的公务员考核策略的产生。以此形成三者互动、平衡支撑、协调同步、良性循环的运行机理，政府的行政管理工作才能开展得更好，政府的绩效评估才能进入高度发展的新阶段。因此，借鉴西方国家的经验，完善我国公务员绩效考核制度，提高其整体素质，是我国政府绩效评估工作必须解决的重大课题。

［1］中华人民共和国公务员法［Z］.人民出版社，2005.

［2］中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［M］.人民出版社，2004.

［3］尼古拉斯·亨利.公共行政管理事务［M］.中国人民大学出版社，2002.

［4］卓越.政府绩效管理导论［M］.清华大学出版社，2006.

［5］李志伟.比较公务员制度［M］.中共中央党校出版社，2004.

［6］阿里哈拉契米，政府业绩与质量测评［M］中山大学出版社，2003

［7］科斯等.制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视［M］.经济科学出版社，2003.

［9］孟凡仲.国家公务员绩效考核制度建设及实施［M］.吉林人民出版社，2006.

（责任编辑：王秀艳）

The Revelations from Experiences of the Performance evaluation in the Government of Developed Countries

Ni Chaoying

With the deepening of China＇s political reform，government performance evaluation system as an effective tool for the administration，must be based on Civil Service performance appraisal system.In this paper，the Government Performance Evaluation of Western developed countries，the practice and experience，analysis of the current lack of government performance evaluation and its causes.This paper argues that the civil service is to create an important carrier of government performance，the civil service examination system is highly developed to promote Government Performance premise.Therefore，improving the overall quality of the civil service is the performance evaluation of our government an urgent problem.

performance evaluation；experiences；revelations；developed countries

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0043－02

2010－01－08

倪超英 （1958—），女，吉林榆树人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）社会学教研部副教授，研究方向为政府管理。