我国公务员激励机制人性假设之反思

□ 田雪梅

（辽源市委党校，吉林 辽源 136200）

我国公务员激励机制人性假设之反思

□ 田雪梅

（辽源市委党校，吉林 辽源 136200）

中国历史上的封建官僚体制历来强调修身方能治国。新中国建立后，道德激励机制对政府官员的廉洁奉公行为曾产生过较大的影响，但随着计划经济向市场经济体制的转变，缺乏物质基础的道德激励渐显空乏无力。本文试图从传承已久的制度人性假设入手，对我国以道德人性假设为基石的公务员制度进行反思。

道德人性假设；公务员制度；理性激励；激励机制

一、我国公务员激励机制的人性假设反思

修身齐家方能治国平天下。中国儒家之传统历来提倡贤人之治。汉儒董仲舒为了适应专制统治的神圣化，宣扬：“是故三公之位，圣王之选也；三卿之位，君子之选也；三大夫之位，善人之选也；三士之位，正直之选也。”提倡把官员的道德品相和职位相联系，［1］此后经过不断地强化，将统治者应当“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”假设为其统治的合法性所在，构成了中国传统官僚制度之人性基石，影响延续至今。与之相似，道德激励在新中国建立后也起过巨大的历史作用。建国以来相对贫困的状况使公职人员不可能产生太多的物质利益追求，再加上政治、经济、意识形态一体化控制，内忧外患的国内国际形势和革命时期的价值观念等都对公职官员起到了巨大的激励作用。

随着社会经济体制的转变，社会结构发生了重大变迁，公务员与市场中同类（学历、能力）人员的工资收入相比有一定差距，并有进一步扩大的趋势，使得单纯的道德激励逐渐失去往昔强大的威力。从1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》推行公务员制度以来，传统的干部人事制度从理论上已经过渡为公务员制度，但公务员激励机制却基本承袭了倡导为国家贡献，为人民服务，通过树立典型、评选模范等精神激励为主的德治传统。2005年的《公务员法》对此有一定的变动，低调地引入了一定程度的利益激励机制，却不觉间陷入了两难困境：一方面，公务员主体的激励机制不健全；另一方面，公务员在激励机制空悬的情况下，存在有权不用过期作废的共识。

二、激励机制——“理性人”假设的逻辑必然

公共选择理论把经济人的范式由经济活动推广到政治活动是一个大胆的创造，它突破了西方主流经济学和正统政治学建立在人不同动机之上的局限，继承了休谟以来的怀疑主义政治哲学的传统。在公共选择理论看来，“对于政治家和政府官员，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在这些权力范围内的行为的法律制度，就必须把政治家和政府官员看作是用他们的权力最大限度追求他们自己利益的人。”［2］当然，“理性人假设”并非否定存在大量道德高尚政治家的奉献行为，恰恰相反，其认为应该对这种人加以褒奖（即使这些人并非为了得到褒奖，其可以选择不接受褒奖或者捐献其所得奖金等行为）。公共选择理论有别于传统的单纯控权，奠基于行政官员利益最大化动机等基石上，通过诱导、激励（incentive）其行为与公共利益相符，实现法律制度的良好执行。［3］同时，对行政官员的腐败行为设计一个较高的机会成本，促使大部分人从理性出发，不愿越雷池一步。在公共理论来看，能够促使、激励公务员集团利益与民众利益分歧最小化的政治法律制度是最优的制度。马斯洛认为，人的需要从低到高可以分为五个层次，生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。［4］我们应针对这五个层次的需要，从理性人假设出发，结合中国特殊的语境来考量中国官员的激励机制。

三、薪酬刺激

给官员以较高薪水是极富诱惑力的，是对其最基本物质需要的满足，是其他所有激励的基础。波斯纳曾为刑事犯罪归纳了一个行为模型：“由于犯罪对他的预期收益超过其预期成本，所以某人才会实施犯罪。其收益是来自犯罪行为的各种不同的有形 （在金钱获利性犯罪中）或无形（在所谓的情欲性犯罪中）的满足。而其成本包括各种不同的现金支出（购买枪支、盗窃工具、面罩等）、罪犯时间的机会成本和刑事处罚的预期成本。……日益增长的关于犯罪的经验研究文献已表明，罪犯就像他们真实经济模型的理性计算者那样对以下情况变化产生反应。”［5］腐败行为在很大程度上也可以套用这个模型：腐败成本＝行为成本＋机会成本＋处罚成本。

腐败的行为成本通常较小，很多时候与其本职工作相联系，甚至是举手之劳。腐败行为者主要考虑的是机会成本和风险成本，机会成本可能是他若干年教育所付出的费用、取得公职所付出的努力、长期工作所达到的职位、工资、福利、社会地位、声誉等一切付出之总和。但这一成本并非在每次权钱交易中都会付出，而是一种不确定的风险成本，应当乘以风险系数。所以，机会成本＝风险成本×风险系数＋处罚尺度×被处罚的概率。

当其他函数不变且被处罚概率不为0时，将薪俸增高这一变量摄入到上述两方面成本时，我们就可发现一些变化：薪俸增高导致成为公职人员的竞争更加激烈，必须投入更多的受教育、受培训、进修的进入成本，如果风险系数不变的话，那么腐败的风险成本升高，相应的机会成本增高。同时，由于高薪可以使公职人员积累更多的财物，一旦因腐败被处以经济上的惩罚时，也将有更多的失去，处罚成本也相应增高。显然，两种成本都是增高，最终导致腐败成本上扬。大量的边际腐败者（理性人）会自然对更高的腐败成本作出反应，腐败的需求曲线将会向下倾斜，腐败数量随之下降。也就是说，合理的较高薪水可以较大地减少代理人为了自利而不惜损害公利行为的可能性。

根据中国人事科学院“中国公务员激励机制研究”课题组2003年的一项对司（厅）、县（处）、乡（科）级、普通4个层级666名公务员受激励情况随机问卷调查看，［6］越是低层级的公务员对工资激励需求越是强烈，这与层级工资制下他们的工资属于最低水平有关，而科级以下公务员占中国公务员群体的绝大多数，其中大部分人是不能向上晋升职位的，合理的薪酬水平成了其良好行政的重大激励因素。但不容忽略的前提是，建立高薪养廉的前提是减少公务员现存数量，公务员群体精英化是其高薪养廉的合理性与可行性所在。

四、职位分类与保障

职位分类与保障和理性人计算密切相关。方法论上的个人主义认为，一切社会现象都应追索到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发。那么，官员行为的理性分析必须建立在自负其责，自享其利的逻辑前提上，如果其大部分行为（或者最重要的行为）都必须听从上级的明示暗语，奢求其理性计算无异缘木求鱼。这就如委托代理关系中无论委托人如何希望代理人忠诚勤勉，但也不得不承认代理人某种程度的独立人格，倾向于订立一种使得委托人与代理人利益能够一致的契约（如提成制，期权制等），来促进双方的良性博弈。

职位分类与职位保障对应的是公务员相对独立的主体地位，其能在职权范围内作出自己负责任的决定。我国《公务员法》第13条和第54条虽然规定了公务员的职务保障权，但行政组织的家长制结构仍然广泛留存，领导在组织中事实上掌握了行政人员的录用、考核及升迁的权力。人事决定的集权化，使本来是基于契约基础建立的理性官僚制下的上下级关系变成了一种人伦等级的奴仆关系，势必引起连锁反应：一是任何一个在位的干部都缺乏安全感。二是垄断性的人事权意味着充沛的政治资源，并可以兑现各种所需物品。不同价值之间替代和转换的双赢局面一旦打开，官场迟早就会市场化，从政将会像一桩无本万利的合伙事业。

五、考核与晋升制度

尼斯卡兰认为，相较传统的行政改革，如果让若干办事机构就完成某些工作或某种服务提出相互竞争的预算，预算主管部门按照招标—投标方法选取“报价”最低的机构，就可以让公共部门按照最低成本进行最优生产。同一种工作或服务让若干个机构来竞争势必会造成机构设置和职责的重叠。但尼斯卡兰相信，这些浪费将由于竞争节约了生产成本而得到加倍补偿。竞争的引入，能够通过打破某些机构对某些服务供给以及他们对这些服务的成本信息的垄断来限制官员机构的不断庞大和预算的不断增长。新自由主义大师弗里德曼虽不是公共选择学派的成员，但他的某些主张颇为神似。如其著名的购买券（buyer stamps）设计：取消一切免费制度，但同时分配给最贫困者一些公共产品的购物券，他们可以在市场上自由选择使用这些票证。这种购买券制度至少有下列好处：一是它可使政府在不断降低公共产品生产成本的同时，在公共服务方面恢复竞争结构，因而保证服务的供给向多样化和高质量方面发展。二是它也许是解决西方政府财政危机的唯一方法。这些对公共产品引入市场竞争机制的理论促成了席卷全球的新公共管理运动，启发并指导人们对公务员进行绩效评估，再以之作为公务员升迁的主要依据，充分开发和激励每个成员的活力来提高组织绩效，最终改善政府效率。

我国的绩效评估与公务员的职务晋升、工资福利关系不大。《公务员法》第37条仅仅只能视为一个原则性的宣示，远非刚性的制度设计，成为一个重大的缺陷。所以，一部合理的《公务员工作考绩晋升法》是构建公务员考绩晋升制度的必须，也是整个公务员激励制度最为关键的一环。同时，政务类公务员频繁的调任、转任使其考核制度趋于短视，GDP至上主义盛行。我国延续至今的地方官员轮换制，其合理初衷在于减轻腐败，防止地方裙带关系。但这么短的任期，促使地方官员往往不去考虑一项政策的长远效应，而倾向竭泽而渔，构成一种制度性的短视行为。有些地方大量的面子工程、环境污染、圈地运动，往往与此相关。

激励之余，方谈控制（反向激励）。最根本的是来自代理人市场的控制，代理人（官员）的优劣，当然应由委托人—人民来进行选择、监督。除此之外，新闻舆论、行政程序、公正的司法都是相互补充的有效途径。

［1］王亚南.中国官僚政治研究［M］.中国社会科学出版社，1981.

［2］（美）詹穆斯·布坎南.自由、市场和国家［M］.吴良健译.北京经济学院出版社，1998.

［3］杨解君，李平平.经济分析方法在行政学中的应用［J］.江苏警官学院学报，2005，（01）.

［4］（美）马斯洛.人的动机理论［M］.华夏出版社，1987.

［5］（美）理查德·波斯纳.法律的经济分析［M］蒋兆康译.中国大百科全书出版社，2003.

［6］余兴安.激励的理论与制度创新［M］.国家行政学院出版社，2005.

（责任编辑：王秀艳）

The Reflection on Assumptions about Human Nature of Civil Servants in Our Country

Tian Xuemei

The history of China＇s feudal bureaucratic system has always emphasized self－cultivation.After the founding of new China，the moral incentive mechanism has greater influenced over the integrity behavior of government officials.With the planned economy to market economy changing，the moral incentive mechanism which was lack of material basis has been Weak depletion.This article attempts to human transmission has long been assumed to start the system，on our moral person is assumed to be the cornerstone of the civil service system for reflection.This article attempts to human transmission has long been assumed to start the system，on our moral person is assumed to be the cornerstone of the civil service system for reflection.

assumptions about human nature＇s moral；civil servants system；rational incentive；incentive system

D630.3

A

1007－8207（2010）04－0045－02

2010－01－20

田雪梅 （1969—），女，吉林辽源人，辽源市委党校副教授，研究方向为领导科学。