社会组织建设中的政府作用探析——以吉林省为视角

□ 逯惠艳

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

社会组织建设中的政府作用探析
——以吉林省为视角

□ 逯惠艳

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

社会组织建设是党的十七大提出的一项重要任务。社会组织的建设与发展离不开政府在多方面发挥作用。本文以吉林省为视角，从社会组织建设过程中发挥政府作用的紧迫性及现实性入手，论述了现阶段社会组织建设中的政府作用应该体现在哪些方面及如何体现的问题，以期为吉林省社会组织的建设与发展提供借鉴与参考。

社会组织；政府作用；社会组织建设

党的十七大报告首次提出了“社会组织建设”这一新任务，强调要重视社会组织建设和管理，并且把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行了全面而系统的论述。可以预见，随着改革开放的深入和经济社会的发展，作为构建社会主义和谐社会的重要依靠力量和社会建设的重要主体，社会组织必将承担更重要的任务，扮演更重要的角色。

社会组织的建设与健康发展离不开政府的扶持、引导与管理。但从目前来看，政府在社会组织建设过程中还不同程度地存在着管理上的越位、缺位或错位的问题，不适应新形势的要求及建设和谐社会的需要。因此，急需探索在社会组织建设发展过程中与政府作用相关的问题。

一、发挥政府在社会组织建设中的作用的必要性与紧迫性

（一）从社会组织建设发展的一般规律来看，社会组织的健康发展离不开政府的管理

综观世界各国，尽管政府与社会组织的关系是在各不相同的经济、政治、社会与文化背景下形成的，采取的对策也各有差异，但对社会组织的态度大都经历了由怀疑到接受，由消极接受到积极鼓励的转变过程。尤其在社会组织发育程度较高、作用比较明显的国家，政府对社会组织的态度是主动积极的，政府主要从三个方面管理社会组织：一是确立社会组织的法制框架，明确社会组织的法律地位；二是通过金融杠杆引导和调节社会组织的活动；三是构建严格的监督管理体系，确保社会组织行为规范，并通过财会制度和审计制度、社会评估等对社会组织的活动进行监督。

（二）社会组织发展的现状及趋势急需政府的正确引导

截至2008年底，我国的三类社会组织即社会团体、基金会和民办非企业单位，登记数量已近40万个。其中，社会团体22万个、民办非企业单位17.8万个、基金会1390个。吉林省社会组织共16569个，其中，法人社会团体5094个、民办非企业单位3015个、基金会24个、农村专业经济协会4768个、社区社团3668个。它们涉及到了教育、卫生、体育、社会福利等多个领域。

从发展趋势来看，社会组织的发展速度很快。但与全球社会组织相比，我国社会组织数量总体上仍处于偏少的“初级阶段”。发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，而我国目前万人拥有的社会组织数量仅为2.4个，不仅低于发达国家，而且低于发展中国家。吉林省的社会组织总量在全国处于偏少的状态。

社会组织的发展是一把双刃剑，引导、建设和管理得好，可以使其在参与社会主义经济建设和社会公共事务管理等方面发挥积极作用；反之，则有可能转化成消极的甚至是异己的力量。为此，在社会组织高速发展的形势下，急需政府的正确引导以使其成为社会建设的积极参与者和推动者。

（三）社会组织自身建设方面存在问题，急需政府在制度上进行有效规范

目前，由于受经济社会发展条件的制约，社会组织整体水平还不高，许多方面还不能适应新形势的要求。主要表现为：一是社会组织发展布局不尽合理。从结构上看，学会多，协会少；从性质上看，官办多，民间少；从功能上看，事务性多，公益性少；从产业上看，零星产业多，支柱产业少。例如：吉林省的汽车、石化、电子行业可以说在全国都是有名的省级支柱产业，可是吉林省恰恰在这些重点行业还没有自己的行业协会，非常不利于发挥支柱产业的主导作用。二是政社不分问题比较严重。从调研的情况来看，截至2007年底，吉林省4661个社会团体中有1600多个负责人为现职国家公务员，占34%；22个基金会中有11位秘书长为兼职，占50%。在长春市社科联所属的64家协会中，80%以上为官办协会。在延边州223个行业协会中，有156个协会的法人代表由政府官员担任，占70%左右。这些社会组织行政色彩浓厚，自主性、独立性不强，长期过分依赖挂靠单位，法人地位严重缺失。三是自律机制不健全。有的社会组织规章制度不完善，内部管理机制不健全，或虽有制度，也不能有效落实。一些社会组织“等、靠、要”思想严重，自主治理还只停留在口号上。

二、社会组织建设中政府作用发挥的现状分析

从社会组织出现伊始，政府就始终没有脱离对社会组织的管理，在很多方面都发挥了重要的作用，为社会组织的迅速发展搭建了平台。但从目前来看，政府在培育、扶持、服务、引导、规范、监管等各方面还有待进一步完善。

（一）政府职能转变不够

2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中强调：“坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构”。但是，由于制度环境、社会环境等方面的因素，对于政府职能中哪些职能可以转移给社会组织缺乏明确的政策和措施，造成社会组织发展的动力不足，政社分离困难，社会组织的发展受到挤压；反之，又造成政府职能转变迟缓的恶性循环。

（二）法律、政策的供给与需求差距较大

目前，已有关于社会组织的法律、法规和规章，具备了依法对社会组织进行引导、监督和管理的法制基础。但总体看来还存在着一定的差距：一是社会组织无基本法，导致对其地位、功能缺乏基本定位。二是现有法规偏重程序法，缺少实体法，对社会组织的权利、义务规范和保护均显不足。三是有些新出现的社会组织无法可依。四是社会组织获取政府补贴或政府购买社会组织服务还没有法定渠道和制度。五是对社会组织的税收优惠还没有形成统一的政策体系。

（三）现存的双重管理体制成为制约社会组织发展的“瓶颈”

双重管理体制重心偏于约束和管制，多头管理、职能交叉现象严重；伴随市场经济和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门，发展空间狭小。同时，双层管理体制抬高了准入的门槛，限制了一些弱势群体组织的发展，在正式登记的组织之外，存在着大量无人管理的社会组织。

（四）对社会组织的信任度不高，存在认识误区

有人错误地认为，社会组织的发展会分化社会利益，激化社会矛盾，破坏社会稳定，怕社会组织发展起来会削弱党的执政地位。所以，没有将社会组织工作纳入政府议事日程，对社会组织研究少、政策少、措施少，优惠扶持发展措施也得不到落实。有的部门不仅没有培育发展的意识，相反，把社会组织作为乱收费、变相收费的对象进行重点监管，歧视对待，严重地挫伤了社会组织的积极性。

（五）对社会组织监管缺位

主要表现在监管内容不广、监管方式单一、监管力量薄弱等方面。吉林省本级仅有社会组织管理工作人员7人；在68个县市区中，60%没有设立专门机构，专职登记工作人员仅有33人。在这种情况下，不仅不能及时有效的进行监管，即便是开展正常工作也有一定困难。尤其对境外非政府组织的登记管理基本处在无法可依、管理真空的状态。

三、发挥政府在社会组织建设中作用的对策

从现状分析可见，政府重点应该在职能转移、政策扶持、规范监管等领域对社会组织建设发挥作用。归纳起来主要体现在调控与规范、促进与扶持、服务与监管、领导与宣传、引导与激励等方面。

（一）调控与规范的作用

在一定的调控范围内加大政府职能转移力度。政府各职能部门要逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节的事项转移出去。将行规行约制定、行业准入审核、等级评定、行业领域学术和科技成果评审等行业管理与协调性职能和法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务性职能以及业务咨询、行业调研、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能，通过授权、委托等适当方式依法转移给社会组织，发挥其在这些领域的特长和作用。

随着政府职能的进一步转移，该如何调整社会组织结构并以合理、有效的方式规范其行为，这是摆在我们面前的现实问题。因此，应做好以下工作：一是严把登记关。在办理审核登记过程中，坚持顺应市场需求原则，认真做好前期咨询和审查，根据不同情况来判断是否给予登记，进行恰当取舍。二是建立健全相关的政策措施。制定相关的税收优惠政策、社会组织专职工作人员权益保障政策和信息公开制度，建立自律与预防腐败机制、奖惩机制、专职工作人员轮训制度等。三是以积极的角色推行等级评估制度，对社会组织工作实行全面客观的评估，实现优胜劣汰。

（二）促进与扶持的作用

要使社会组织成为社会建设的主体，既需要社会组织自身的努力，更需要政府在职能转变、购买服务、税收政策等方面给予扶持，多为社会组织办实事、解难事。为此，必须做好以下三项工作：一是降低准入门槛，简化程序，大力扶持社会组织健康发展。吉林省在扶持专业经济协会发展的过程中，各级登记管理机关免收其登记费用，对注册资金1000元以上，会员10人以上，有具体地址和负责人，业务范围明确的，可以申请法人登记。对于暂时不具备法人登记条件的，实行备案管理，积极扶持其成长为法人组织。允许农村专业经济协会设立地域性分支机构，允许在异地设立办事机构、跨地区发展会员，允许按单一产品设置协会等。二是加大财政支持力度，建立公共财政对社会组织资助和奖励机制。将政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项，凡可委托社会组织承担的，通过政府采购、项目招标等方式，向符合条件的社会组织购买，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性社会组织。三是对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制，简化税收减免程序。吉林省在全国最早出台了《公益性捐赠税前扣除资格认定工作实施办法》，激发了社会捐赠的积极性，增加了社会组织公益活动的经费来源渠道。目前，已开展了第一批28个公益性社会团体、基金会公益性捐赠税前扣除资格的资格认定工作，对引导社会组织的公益活动，促进社会公益事业的发展发挥了重要的作用。

（三）服务与监管的作用

强化服务、加强监管，为社会组织发展创造良好环境。强化服务要在以下三方面下功夫：

一是探索改进双重管理体制，促进管理体制逐步由重入口登记向兼重准入和日常管理转变，由重行政控制向依法服务方向转变，简化审批流程。吉林省民政厅将社会组织登记和管理工作分开，把登记审批纳入政务大厅办理，减少了审批过程中的行政干预，增加了办事透明度，缩减了行政审批程序。对行业协会等社会团体实行网上办公、网上年检，提高了工作效率。大力推进政社分开，现职国家公务员一律不在行业协会中兼职；改变“双重管理”方式，变业务主管单位为业务指导单位，实现了登记机关“一元化”管理。二是大力开展服务公众活动。如资助基层社会组织开展助老助残服务活动，政府投资建设社会组织孵化基地，解决社会组织专职工作人员社会保障、职称评定等方面的突出问题，为社会组织的发展提供良好的政策保障与服务。三是通过社会组织信息化建设搭建社会组织服务社会的平台。吉林省民政厅以吉林省社会组织信息网为依托，完成了社会组织管理和公众服务平台的第一期建设工作，形成了“登记管理机关能够高效率开展服务；社会组织能够网上办公、展示风采；公众能够了解、监督社会组织”的三位一体网络平台。平台集中了省级769家社会组织的基本信息，通过网站的查询系统，公众可以查到任何一个在省级登记的社会组织的基本信息。

在强调服务的同时，要从加强监督管理着手，规范社会组织行为。一是创新社会监督机制，把政府对社会组织的一元化监管转向政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化监督格局。二是建立健全各部门各司其职、紧密配合、通力合作、齐抓共管的监管协调机制。三是建立社会组织信用网络化管理系统，搭建社会组织电子监管平台。建立社会组织信用警示制度，针对社会组织信用状况，制定相应的警示、处罚办法，加强对社会组织失信行为的监督管理，及时在网上公布社会组织的信用信息。四是坚持定期检查和不定期检查相结合、全面检查和重点抽查相结合的原则，重点在如下方面进行切实有效的监管：违法违规强制入会、摊派会费、强行服务行为；违反有关规定，擅自设立收费项目，违法出具认定报告或出具虚假认定报告，借机谋取不正当利益的行为；服务中的价格垄断和价格欺诈以及损害消费者、非会员的合法权益和社会公共利益的行为；社会组织的涉外活动及境外非正式组织在境内的一切破坏渗透活动等。

（四）引导与激励的作用

引导与激励的目的是构建与经济社会发展相适应的社会组织发展格局。从经验上来看，经济越发达的地区，社会组织发展得越好。所以，不同发展水平的地区必须坚持实事求是，因地制宜，依据各自的实际情况制定发展规划，有目的地做好社会组织建设与发展的引导与激励工作，不断调整和优化行业协会、公益慈善类社会组织、民办非企业单位、城乡基层社会组织的发展布局和结构。

吉林省运用“典型示范、带动一片”的策略和方法，大力培育典型，更好地发挥其示范和引导作用。通过试点探索、典型引导，培育了一批有实力、有活力、有影响力的示范协会、专业户、专业村、专业生产基地，创造出了诸如“三青山”系列马铃薯粉条、“二马泡”大米、“长发牌”大笤帚、北五味子药材、八道沟大煎饼、“福茂牌”辣椒等40多种具有特色的品牌产品，为经济发展推波助力。在适当的时候采取“先上车，后买票；先发展，后规范”的措施，在试点的基础上使各类社会组织建设全面铺开。

（五）领导与宣传的作用

政府对社会组织的领导作用主要表现在：一是建立社会组织发展与管理工作定期分析制度，经常听取工作汇报，及时了解社会组织工作中出现的新情况，研究工作中出现的新问题；二是进一步明确、细化成员单位在社会组织发展与管理工作中的职责，及时、有效地解决社会组织发展与管理工作中遇到的各种实际困难。只有这样，社会组织发展与管理工作才有坚实的领导保证。

做好宣传工作，是营造社会组织发展环境、扩大社会影响的重要一环。一要积极宣传国家关于社会组织发展与管理的法律、法规、政策及各地在加强和改进社会组织工作过程中的意见和措施，旨在为推动社会组织发展营造良好的政策法律环境。二要大力宣传社会组织在推动经济发展、促进社会和谐中的积极作用和贡献。利用各新闻媒体的宣传功能，努力扩大社会组织的社会认知度和影响力，旨在为社会组织的发展营造良好的舆论氛围。

如为了大力宣传吉林省农村专业经济协会的发展成果，省民政厅组织涉农部门的专家学者开展座谈；组织省级新闻媒体记者深入各地乡村集中采访；组织作家深入农村体验生活等，使农村专业经济协会的作用逐渐深入人心。

总之，我们应在实践中充分发挥政府在社会组织建设中的作用，不断探索和改进扶持、规范、促进社会组织建设发展的有效方法，使社会组织真正成为政府职能转化的有效载体，更好地为社会服务，为公众服务。

［1］顾建键，马立，（加）布鲁斯·哈迪.非政府组织的发展与管理［M］.上海交通大学出版社，2009.

［2］燕继荣.服务型政府建设——政府再造七项战略［M］.中国人民大学出版社，2009.

［3］吉林省社会组织发展情况调研报告［J］.内参，2008，（12）.

［4］安宁.加强社会组织建设和管理工作——美国非营利组织税收激励和监管制度的启示［J］.中国民政，2008，（01）.

［5］项学文.社会组织登记管理存在的问题及建议［J］.中国民政，2009，（06）.

（责任编辑：高 静）

Society Organizations the Role of Government in Constructs of Society Organizations——On the perspective of Jilin Province

Lu Huiyan

Constructs of social organizations is an important task of 17th CPC National Congress.Construction and development of social organization can not do without the government＇s multiple roles.In this paper，the perspective of Jilin Province，from the social organizations played the role of government and the reality of the urgency of the paper discussed at the present stage of social organizations in the government＇s role should be reflected in what and how to reflect the issues and look forward to Jilin Province construction and development of social organization and offers the references.

society organizations；constructs of society organizations；the role of government

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0076－03

2010－01－10

逯惠艳 （1968—），吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为政府改革、公共危机管理。

本文系吉林省社会科学基金项目 “政府职能转变与吉林省民间组织发展研究”的阶段性成果，项目编号：2009B302。