金融危机下健全中小企业服务指导体系的立法思考

□ 李冬梅，徐文超

（南京财经大学，江苏 南京 210046）

金融危机下健全中小企业服务指导体系的立法思考

□ 李冬梅，徐文超

（南京财经大学，江苏 南京 210046）

近年来中小企业的迅速发展已使其成为国民经济体系中的重要组成部分，在其发展的同时，中小企业也面临着诸多障碍，本文结合当前国际金融危机阐述现阶段我国中小企业服务指导体系的立法缺失及健全中小企业服务指导体系的必要性，同时就 《江苏省中小企业促进条例》等相关规定对我国健全中小企业服务指导体系进行立法思考。

国际金融危机；中小企业；服务指导体系；立法

改革开放以来中小企业发展迅速，已成为国民经济体系中的重要组成部分，《中小企业促进法》的颁布实施更是为其提供了进一步的权利保障。但此次由美国次贷危机引发的全球金融危机对世界各国经济都产生了不同程度的冲击，我国中小企业也难以幸免。为了提高中小企业的抗风险能力，尽早摆脱金融危机影响，现阶段在我国建立一套完整有效的中小企业服务指导体系已属情势所趋。

一、国际金融危机下中小企业服务指导体系的立法缺失

我国《中小企业促进法》的颁布实施标志着我国中小企业发展事业开始步入正规化、法制化轨道。该法第6章将“社会服务”作为专章规定，无疑对中小企业发展极为有利，然而它只是一部产业政策法，在诸多规定中都带有明显的政策号召性，实际操作性不强，特别在第6章的社会服务体系中多为纲领性规定，对如何落实执行涉及甚少，存在明显立法缺陷。如：

⒈《中小企业促进法》未作出建立中小企业政策性银行的规定，导致政策性中小企业银行的设立无法可依。

⒉《中小企业促进法》规定鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保，但对进一步的行业准入、信用评估、风险控制、政府监管等实质性措施规范未做规定，实践中难以落实。

⒊对技术创新、创业服务指导及信息和法律咨询服务的内容规定笼统，缺乏操作细节，［1］如未规定设置专门技术创新服务机构、风险投资立法尚处空白、信用服务指导体系的惩罚奖励机制欠缺等。

⒋对中小企业的合法权益保护力度弱，可诉性不强。《中小企业促进法》第6条规定：“国家保护中小企业及其出资人的合法投资及因投资取得的合法收益”，“任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款，不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和有权举报、控告”。上述条款仅赋予中小企业“举报”和“控告”的权利却未规定受侵害后的救济问题，更未直接赋予中小企业基本的法律诉讼权利。

⒌存在立法空白，未赋予社会中介机构如行业协会等应有的地位，对其性质、职能、监管均无明确规定，使这些机构处境尴尬，作用难以充分发挥。

二、健全中小企业服务指导体系的必要性

健全中小企业服务指导体系在发达国家一贯得到高度重视，并且得到法律的确认。而在我国，其必要性虽已得到认同但立法尚未充分体现。为了有效应对金融危机，促进中小企业可持续发展及从我国中小企业面临的诸多障碍考虑，健全中小企业服务指导体系十分必要：

一是金融危机下我国中小企业面临生存与发展危机。国家发改委数据显示：仅2008年上半年全国就有约6.7万家中小企业倒闭，占企业总数的8.5%；社科院中小企业研究中心主任陈乃醒在“2009年《UPS亚洲商业监察》”公布会上提到：至2009年，已有40%的中小企业在此次金融危机中倒闭，另有40%也在生死线上徘徊，同时沿海地区中小企业的倒闭比例要大于内陆，中西部倒闭比例相对较小。同时海外定单锐减，产品大量积压，企业利润下滑，资金链吃紧都使得中小企业的融资更加困难，如自2008年1到9月份，无锡市中小企业实际资金短缺达220－300亿元；广东省中小企业局及广西区经委中小企业处调查显示至08年末广东省已有95%中小企业资金告急，资金缺口达1.2亿。［2］

二是较之于国有大中型企业，中小企业发展处于劣势。如在项目投资、政府采购方面，国有大中型企业与中小企业存在明显的信息不对称，大量部门、地方政府规章是以红头文件方式向下传达，国企往往凭借政府有意倾斜快捷的掌握政策信息及采购计划，及时抢占先机，参与政府投标；银行贷款方面，有数据显示我国银行贷款总规模中85%贷给了国企，非国企仅占15%，乡镇企业约占5%左右，个体、私企基本上贷款无门；又如国有大中型企业的生产用电费每度在2－5角左右，而一些乡镇企业和个体、私营小企业每度则高达1元。［3］这种“国进民退”、“重大轻小”的企业发展格局使中小企业发展步履维艰。

三、健全中小企业服务指导体系的立法思考

（一）通过立法健全中小企业融资服务体系

资金是决定一个企业能否壮大的根本核心。发达国家几乎都制定了相关法律对中小企业提供资金服务。如日本《中小企业现代化资金资助法》第1条规定：“本法设立的目的是在各都道府县向中小企业贷款以求对中小企业现代化的同时，政府也进行必要的补助，以求对中小企业现代化做出贡献”［4］我国中小企业贷款问题向来突出，究其原因，一方面由于中小企业自身产权不明晰、信用程度不高、缺乏抵押品等，致使银行基于自身利益考虑更愿将资金贷给实力雄厚的大中型企业；另一方面现今可供中小企业融资的渠道十分狭窄，中小企业通常仅能靠间接融资手段来向银行贷款筹措资金，所以要健全融资服务，必须通过完善现行立法。如：

⒈立法规定建立政策性中小企业银行。为了给中小企业提供更多的融资支持，不少发达国家如日、美都建有中小企业政策性银行专门为本国中小企业提供融资贷款，实践证明这一举措收效显著。而我国对是否应建立中小企业政策性银行，学术界向来意见不一，《中小企业促进法》也未作规定，建议立法部门尽快弥补这一缺失，明确规定以国家名义设立中小企业政策性银行，提供融资服务。

⒉完善中小企业借贷法律支持规定。《中小企业促进法》第2条规定：“本法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业。”而中国人民银行颁布的《贷款通则》则仅将借款主体规定为“法人、其他经济组织、个体工商户和自然人”，未对中小企业的借贷作出规定，由于缺乏健全的法律体系支撑，加之商业银行大都以大中型企业及垄断行业为主要服务对象，中小企业融资难上加难。为解决这一问题，我国应尽早完善相关金融立法，形成融资法律支持体系，为中小企业融资创造有利环境。

⒊完善中小企业信用担保法律体系。《中小企业促进法》第20条规定：国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保，而对如何细化实施未过多规定，建议细化法条，增加如行业准入、信用评级、风险控制等方面内容，增强可操作性；2008年10月1日实施的《物权法》扩大了可用于担保的财产范围，明确规定应收账款可以用作质押，这有利于解决中小企业担保难的问题，笔者建议在总结已有法规实践经验的基础上修订 《担保法》，增设关于信用担保的专门章节，明确规定信用担保的概念，基本原则，运作程序等，为中小企业的融资贷款提供明确法律指导。

（二）通过立法健全中小企业创新促进指导体系

借鉴发达国家立法经验我们发现，为了充分调动小企业科技创新的积极性，美国曾颁布一系列法律如《小企业创新研究法》和《技术竞争力法》，明确规定对R＆D经费超过1亿美元的部门，联邦政府要从他们的R＆D经费中抽取1.25%用于资助小企业进行技术创新活动，1992年通过的 《小企业促进法》将经费比例从1.25%上升到2.5%。此外，伊利诺斯州于1989年颁布了《技术进步与发展条例》，使得该州许多中小企业从这一条例中的技术挑战补助计划和新技术投资计划中得到帮助；日本于二战后颁布了《中小企业诊断制度》，明确了政府指导中小企业提高经营管理水平，帮助中小企业有效的利用设备和资金的职能；［5］韩国自70年代后期开始，先后制定了《中小企业振兴法》、《中小企业产品购买促进法》、《促进中小企业结构调整及经营安定特别措施法》等，规定政府有责任向中小企业提供技术支持和政策指导；［6］而我国《中小企业促进法》第4章中仅寥寥数条，规定笼统，只有大的框架而无细化措施，第6章则根本未作涉及，相比《江苏省中小企业促进条例》，后者第17条、18条、21条、22条、24条等对技术创新扶持做了较为充实的规定，有利于调动中小企业科技创新的积极性，特别是21条规定的“中小企业用于研究开发新产品、新技术、新工艺的费用，可以按照实际发生额计入成本在税前扣除；其中工业企业发生的该项费用比上年实际增长10%以上的，可以再按技术开发费用实际发生额的50%抵扣当年度的应纳税所得额”等税收优惠措施，更是该条例的一大亮点。

要健全中小企业创新促进指导体系，笔者以为可考虑以下两方面：⑴国家立法明确规定建立专门性服务机构，加强宏观管理及指导。这方面可借鉴国外经验，如美国政府设有专门从事中小企业管理的“小企业管理署”（SBA），在联邦小企业管理署内设有专门负责中小企业技术创新活动的技术办公室，直接管理“小企业技术创新研究（SBIR）计划”和“小企业技术转移（STTR）计划”。建议我国立法明确规定设立如生产力促进中心，技术创新中心等专门性机构统一负责支持中小企业的技术创新活动。⑵国家立法明确规定相关经费资助、税收优惠服务措施，鼓励发展民营高科技企业。目前，我国民营高科技企业数量少、发展程度不成熟，未发挥出技术创新的主体作用，《中小企业促进法》对这一问题也处于立法空白，相关部门亟需从立法上明确规定，如“大力发展民营高科技企业并制定相关税收优惠、融资服务政策，对重大工业科技攻关项目免税或减税、对新建的高科技企业一定时期内提供低息贷款”等条款，以保护民营高科技企业的正当权益，为其技术创新创造更好的制度环境。

（三）通过立法健全中小企业创业服务指导体系

我国发改委副主任张晓强曾在首届中小企业博览会上表示：“国家鼓励创业，建立创业辅导体系。将支持“创办小企业，开发新岗位”作为今后中小企业工作的一项重要内容，充分利用闲置的厂房、仓库等场所，建立创业基地，提供创业资助，推进创业辅导体系建设，降低创业成本，提高创业成功率。”［7］在国外，许多发达国家极其重视在立法上为中小企业提供公平的创业环境，并设立相应专门机构提供服务，如德国1975年颁布的《反限制竞争法》中规定：“禁止对中小企业的歧视，保护中小企业参加公平竞争。”并通过修改《卡特尔法》放宽对中小企业成立卡特尔的严格限制，允许中小企业采取各种形式的合作以克服它们结构上的弱点，竭力改善中小企业在市场竞争中所处的不利地位；美国在《中小企业法》中明确提出国会公开主张的政策是：“政府应尽可能的帮助、支持和保护中小企业参与自由竞争的利益。”；政策措施方面，韩国政府为了加大诱导中小企业创业的力度，规定财产税、土地税等自创业或所得开始之日起5年内减免50%，登记税和所得税自创业之日起5年内减免75%；意大利则设有“企业家精神促进社”，主要面向一些缺乏创业精神的落后地区提供服务支持；美国主要对中小企业的创业提供资金支持，较为成功的典型的有美国中小企业“孵化器”机制及非常盛行的风险投资等。［8］参考以上经验，为应对金融危机，我国健全中小企业创业服务指导体系可考虑从以下三方面入手：

首先，由政府出资，统一规划，在中小企业聚集程度密集的乡镇建立创业辅导中心，专门提供咨询指导；市、县政府出台《关于加快中小企业创业辅导中心建设的意见》，对创业辅导中心的建设原则、运作模式、优惠政策等作出明确规定。

其次，在《中小企业促进法》中增加规定：“加大力度对自主创业的中小企业提供税收优惠支持；允许一些社会力量有偿提供创办企业相关咨询，人员培训等，以市场协调来弥补政府提供创业辅导的不足。

再次，规范风险投资立法，建立完备风险投资体制。发达国家为了减少金融危机对本国中小企业发展的冲击大多都制定了风险投资制度，在我国风险投资起步较晚，入世后，我国中小企业逐渐由原来的劳动密集型转变为技术集约型，涌现出大量以高科技产业为代表的中小企业，而我国现行法律体制中相关风险投资立法还是空白，这对那些创立初期的高科技产业发展极为不利，完善风险投资立法必须尽早提上日程。［9］

（四）通过立法建立中小企业人才开发，人员培训服务体系

我国中小企业普遍存在经营管理人才欠缺、员工素质不高、产品质量较差等问题，企业职工的培训、人才的开发是整个企业经济运作中重要的一环。日本《中小企业基本法》第3条规定：“通过引进现代化的经营管理方法和提高经营人员的能力谋求中小企业经营管理的现代化。”第10条规定：“为了谋求中小企业经营的合理化，国家应当就经营诊断和指导，充实经营管理人员的进修事业及完善经营诊断和指导的机构等，采取必要的政策。”日本地方各政府也对中小企业经营管理人员的基础培训提供各种支持政策；［10］在德国，联邦政府早在1969年8月就颁布了《职业教育法》，对职工培训的重要性及相关问题作出规定，包括爱立信、摩托罗拉等公司在内的众多企业均承诺支持员工在技术和能力方面寻求发展，并为此提供多种类型的培训方式，鼓励员工积极参加。借鉴国外经验，建立我国中小企业人才开发、人员培训服务体系，国家须制定实施办法细化《中小企业促进法》第41条的规定，细化建议分以下两点：⑴参考 《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中的相关规定，如第26条：“大力开展对中小企业各类人员的培训。实施中小企业银河培训工程，加大财政支持力度，充分发挥行业协会（商会）、中小企业培训机构的作用，广泛采用网络技术等手段，开展政策法规、企业管理、市场营销、专业技能、客户服务等各类培训。高度重视对企业经营管理者的培训，在3年内选择100万家成长型中小企业，对其经营管理者实施全面培训。”由政府制定培训计划，在培训方式、经费方面提供支持：既开展创业培训，提高创业者的自身素质，使他们通晓国家相关法律政策和专业知识，提高其自主创业能力，同时开展管理者培训，组织管理人员赴国外考察，借鉴国外管理经验，结合我国国情及企业内部需要制定措施。⑵弥补立法空白，增加条文明确赋予社会中介机构，如行业协会等应有的法律地位，对其性质、职能、监管等均明确规定，重视这些机构对中小企业服务指导体系的推进作用。

（五）通过立法完善中小企业信息咨询服务体系

由于自身人员素质和资金有限，中小企业在信息采集、整理方面常处于劣势，美国政府曾在全国吸收1.5万名经验丰富的退休人员组成经理服务公司和小企业发展中心为中小企业的创业准备、计划制定、行政管理、商业理财等提供咨询服务；日本政府为中小企业信息化采取各种支持政策，如以租赁方式为企业配置信息化仪器设备，在道府县的中小企业地区信息中心建立起庞大的信息网络体系，将国立和公立研究机构的研究成果、新技术及各种经营信息通过互联网提供给中小企业，实现信息资源共享，帮助中小企业及时了解、利用网络信息进行经营革新。要完善我国的中小企业信息咨询服务体系，需要借鉴以上国外经验，完善《中小企业促进法》的相关规定：

首先，在《中小企业促进法》中明确规定政府的信息披露职责。由于对中小企业传统的不重视，我国红头文件形式的向下信息传达，使中小企业一般难以及时了解到更多的商业信息，失却许多商业机会，因此建议在《中小企业促进法》中增加明确规定如“政府有关部门应及时向中小企业披露有关商业信息，建立完善有效的信息披露制度”，要求各级政府给予中小企业与大中型企业平等的商业机会。

其次，政府应出台实施细则，着力完善信息中介服务，出资建立中小企业网站、信息数据库，努力实现信息资源共享，使企业能够便捷了解市场行情及同行业信息，开发并推广各种应用软件，形成高效的中小企业信息网络服务体系。

（六）通过立法健全中小企业信用服务体系

这一问题，我国《中小企业促进法》未作规定，《江苏省中小企业促进条例》第42条虽有规定，但表述较抽象，且只涉及到对失信企业的责任追究而无相应的守信奖励机制。为了健全中小企业信用服务体系，笔者提出两点建议：⑴建议政府制定有关诚信经营的具体规章，使中小企业诚信经营有章可循，还可利用自身享有的职权调动各方渠道建立起中小企业信用数据库，将各企业的信用得失记录在内，进行信用监督；⑵建议政府在全社会建立一套长效的惩罚奖励双向机制。对信用较好的企业要树立典型，予以表彰及政策性奖励；对失信经营的企业必须追究法律责任，加大制裁力度。

（七）通过立法健全中小企业市场拓展服务体系

结合金融危机背景，健全中小企业市场拓展服务体系有以下两点思考：

一是完善相关立法。《中小企业促进法》第34条规定：政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务，仅“优先”二字，并无具体采购比例，难以操作，借鉴国外经验，发达国家在政府采购中大都明确给予中小企业一个采购比例，如美国联邦的采购比例为23%，各州的比例更高，日本也是如此。可喜的是在《江苏省中小企业促进条例》中对采购比例问题已有涉及，即第27条规定：“政府采购应当安排一定的比例，向中小企业购买产品或者服务。具体比例由各级政府确定。”建议修改《中小企业促进法》法条，进一步对中小企业在政府采购中的份额明确规定出恰当的比例。

二是出台相关实施办法。目的是为中小企业拓展业务创造便利条件，为其举办产品展销会提供资金支持，2009年国务院发布的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中已提到“采取财政补助、降低展费标准等方式，支持中小企业参加各类展览展销活动。支持建立各类中小企业产品技术展示中心，办好中国国际中小企业博览会等展览展销活动。鼓励电信、网络运营企业以及新闻媒体积极发布市场信息，帮助中小企业宣传产品，开拓市场。”据此，笔者建议在相关实施办法中明确规定：“鼓励中小企业将发展的眼光拓展到国外，在境外投资办厂，帮助他们进行国外市场调查，积极开展国际贸易；各地政府在网上设立专门对中小企业提供各类信息和经营指导的网站，支持他们开展电子商务，进行网上交易，缩减交易成本，逐渐形成网上营销体系”。

四、健全中小企业服务指导体系的其他立法思考

《中小企业促进法》第6章关于“社会服务”的规定除以上各方面缺陷及完善建议外，还存在其他问题，如该法各项条文中屡次使用“国家”一词，但在实施中具体是指哪些部门条文并未涉及，建议政府出台实施办法，增加相应条款予以明确提出：“国家”不应单指国家立法机构、各级人民政府，还应包括人大其他职能部门、国务院中小企业管理部门以及各层法院检察院等，同时还应对各部门分工明确规划，便于实施。

《中小企业促进法》未涉及各级政府部门和相关执法者的法律责任规定条款，使得中小企业服务指导体系的责任追究制度无从谈起，《江苏省中小企业促进条例》第56条虽有规定但欠完善，实际上，中小企业遇到的诸多障碍都烙有我国经济发展史的历史遗留色彩，如政府歧视、政府不作为等。如果不能明确责任追究制度，赋予中小企业相关的法律诉讼权利，一套完善有效的中小企业服务指导体系很难保障实施，笔者建议在《中小企业促进法》和《江苏省中小企业促进条例》中都应作出明确规定，赋予中小企业基本的法律诉讼权利、赋予其和大中型企业平等竞争，不受歧视的权利。

［1］李艳芳.“促进型立法”研究［J］.法学评论，2005，（03）：100－106.

［2］陈丽金.全球金融危机对我国中小企业的影响和对策分析［EB/OL］.http：//www.cei.gov.cn/LoadPage.aspx？Page ＝ShowDoc＆CategoryAlias ＝zonghe/jjfx＆ProductAlias ＝lianhlt＆BlockAlias ＝lhczjr＆filename ＝/doc/lhczjr/200909212312.xml，2009－09－21.

［3］郑鹏程.建立中小企业法律保护制度的构想［J］.湖南政法管理干部学院学报，2000，（3）：51－54.

［4］陈红喜，陈瓂菁.我国中小企业保护立法模式之我见［J］.广西政法管理干部学院学报，2000，（15）：29－31.

［5］陆萍.日美促进中小企业发展的立法措施及对我国的启示［J］.社会科学，1997，（05）：37－38.

［6］欧阳慧.政府扶植中小企业技术创新的比较研究［J］.湖南大学学报，2001，15（2）：55－56.

［7］刘铮，彭勇.国家优化中小企业发展环境［N］.《中国乡镇企业报》，2004－10－22（001）.

［8］陈楚宣.借鉴国际经验扶植中小企业发展［J］.华南金融研究，1999，14（3－4）：81－84.

［9］卢炯星.论我国中小企业存在的问题及立法对策［J］.现代法学，2000，（03）：115－118.

［10］袁翔珠.我国中小企业立法的若干基本问题刍议 ［J］.企业经济，2002，（05）：127－128.

（责任编辑：徐 虹）

Legislative Thinking about Improving the Service and Guidance System of Small and Medium－sized Enterprises under the International Financial Crisis

Li Dongmei，Xu Wenchao

Small and medium－sized enterprises which develop rapidly during recent years have gradually become an important component in national economy system.During their developing，they also face many obstacles.This paper describes the drawbacks of legislation of service and guidance system of medium and small enterprises and the necessity of improving the system by combining the present international financial crisis.At the same time，the paper does some legislative thinking about improving the service and guidance system of small and medium－sized enterprises according to Jiangsu Provincial Regulation for Promoting Small and Mediumsized Enterprises.

international financial crisis；small and medium－sized enterprises；service and guidance system；legislative thinking

D920.0

A

1007－8207（2010）04－0119－04

2010－01－05

李冬梅 （1986—），女，天津人，南京财经大学2009级国际法学硕士研究生；徐文超 （1963—），男，江苏高淳人，南京财经大学法学院教授，研究方向为经济法学。

本文系2009年度江苏省法学研究招标立项课题 “国际金融危机背景下江苏中小企业可持续发展法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：SFH2009A10。