完善党员权利保障机制问题探讨

苗伟东

（中国人民大学马克思主义学院，北京100872）

完善党员权利保障机制问题探讨

苗伟东

（中国人民大学马克思主义学院，北京100872）

健全党员权利保障机制是发展党内民主的基础和前提。党员权利保障机制的优劣直接决定着党内民主建设水平的高低。党员权利保障机制建设是一个系统工程，它由一系列相互影响、相互制约、相互依存的制度所构成，主要包括党内选举制度、党的代表大会制度、党的日常生活制度、党内监督制度和党员权利救济制度等。当前完善党员权利保障机制的着力点是建立和完善党内事务的咨询听证制度、党内监督制度和党员权利救济制度等。

党员权利；党内民主；保障机制

构建和完善党员权利保障机制，对于保障党员权利、发展党内民主至关重要。科学合理的党员权利保障机制对于保障党员权利，发挥广大党员的积极性和创造性，最大限度地凝聚党的力量，维护党内的和谐与稳定，提高党的执政能力，保持党的先进性，从而推动以党内民主带动人民民主，促进中国政治体制改革，无疑都具有积极作用。保障党员权利，关键在于通过体制创新和制度创新，促进党员权利保障的制度化和程序化。

一、党员权利与党员权利保障机制

党员权利指依照党章和其他党内法规的规定，全体党员平等地参与和管理党内一切事务，对党组织和其他成员进行有效监督，维护党员自身各种合法权益的权利。党员的各项权利是党通过制定和颁布一系列党规党纪的形式所赋予和确认的，也就是说，党员权利是制度化的权利。按照党章的规定，党员所享有的基本权利主要包括党内事务的知情权、参与权，党的决策的讨论权、表决权，党的工作的建议权、倡议权和对党的工作和其他党员的批评权，参加党内选举的选举权、被选举权，对党组织给予个人处分决定的申诉权、辩护权和意见保留权，对党员干部的评议权、监督权和罢免权等。

党员权利与一般公民权利相比，除具有一般权利所具有的排他性、利益性、平等性等特点外，在权利的广泛性和权利与义务的对等性方面具有其自身的特点。在权利行使的范围上，党员权利多与政党特性相联系，其权利的享有多侧重政治领域，而公民权利多与社会相联系，权利范畴既包涵政治权利，也包涵社会权利，其涵盖的领域和范畴要比党员权利宽泛得多；在权利与义务的对等性上，党员作为政党政治目标实现的工具，在权利与义务的对等性上，往往更强调义务的强制性和无条件性。

保障党员权利的实现，核心就是要处理好党员权利和党内权力的关系。党的权力包括党外权力和党内权力。党外权力主要是指党际交流权力，如果是执政党的话，还包括对国家的领导权力；党内权力与党员权利相对应，是以党的组织为载体的权力系统。党内权力在本质上说是广大党员为了实现政党组织的目的——执掌或参与国家政权，自愿地将其部分权利让渡给政党而形成党的权力，也就是说它是由党员委托授予而形成的权力。在一定意义上讲，党员权利对于党内权力具有优先性，党内权力必须保障党员权利的实现。权力天然具有扩张性的特点，党内权力也不例外。党内权力的扩张可能会给党员权利带来侵害。因此，要保障党员的权利，就必须建立科学合理的党员权利保障机制对党内权力进行必要的约束和限制。同时实践也表明，党员权利的行使和实现，关键在于党员权利保障机制是否完善和能否良性运转。科学合理的党员权利保障机制是党员权利切实实现的根本保证。党员权利保障机制就是指党员权利保障的制度化和程序化。它主要包括以下两个层面的内容：实体性制度、程序性制度。实体性制度主要指的是对党员权利实体内容的规范，程序性制度指的是党员权利行使步骤和方法。就目前党员权利保障状况而言，实体性制度规定得比较多，而程序性和保障性的制度规定相对比较少。

党员权利保障机制建设是一个系统工程，是一系列制度和程序规范相互衔接、良性运转的有机系统。没有系统严密和规范的程序，没有切实有效的保障措施，再好的制度在实践中也难以顺畅落实。只有将党员权利保障纳入制度化、规范化和程序化的轨道，形成彼此配合、相互衔接的制度体系，党员权利才能得到有效保障，党内民主才能切实实现，党也才能永葆生机和活力。党员权利保障机制有效规范运行，是增强党员的民主参政意识，提高党的决策的科学水平和执政能力的根本途径。

二、健全党员权利保障机制的基本原则

1.坚持党员主体地位原则。党的十七大报告提出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”，[1]指明了构建和完善党员权利保障机制的目标和方向。党员主体地位主要是指广大党员通过行使党章规定的权利，履行党员应尽的义务，发挥主观能动作用，在党内生活及党的建设实践活动中自始至终处于重要的甚至是决定性的地位。党员的主体地位包括“权利主体”和“义务主体”两个方面，“权利主体”，是指党员是行使党内各项民主权利的主体；“义务主体”，是指党员是履行党内各项义务的主体。一般来说，只有坚持“权利主体”和“义务主体”的统一，才能真正实现“党员主体地位”的目标。如果仅仅强调党员的“权利主体”地位，片面地提倡党员的权利，那么就容易造成党内一盘散沙，缺乏凝聚力、向心力和战斗力。反之，如果仅仅强调党员的“义务主体”地位，单纯地将党员作为党的驯服工具，那么党就会削弱自己的阶级基础和社会基础，失去了生机和活力。因此，我们必须在两者统一的前提下把握“党员主体地位”的内涵。

目前，在党的建设实践中，还存在党员主体地位缺失的现象，“重义务、轻权利”、“重统一意志、轻主动精神”、“重服从、轻平等”的倾向还较突出。具体表现为：在党的活动中，往往片面强调党员的先进性和先锋模范作用，而忽略了党员在实际工作、生活中的实际困难；在党内管理上，往往只把党员作为被管理的对象，而忽视了党员平等参与党内事务的权利；在党内监督上，往往片面强调党员是被监督的对象，而忽视了党员是党内监督的主体；在党的决策上，往往强调党员无条件地贯彻执行党的决策，而忽视了听取党员的意见和呼声。这就使党在党内民主实践工作中存在着“组织本位”的问题，它弱化了对党员权利的认同和保障，也在一定程度上影响了党员对其自身主体地位的认同，影响了党员积极性、主动性、创造性的发挥。因此，在健全和完善党员权利保障机制的过程中，要始终将维护党员的主体地位，尤其是党员权利的主体地位放在突出的位置上。

2.坚持健全完善保障党员权利的程序制度原则。如果把实现党员权利价值目标的制度称之为实体制度的话，那么作为实体制度实现方式和手段的制度就是程序制度。实体制度和程序制度，对于构成良性运行的机制来说，是缺一不可的。实体制度需要程序制度来实现和保障，程序制度需要实体制度来维系和发展。没有程序制度做保障的实体制度是空洞的制度，没有实体制度为依托的程序制度也就变得毫无意义。因此，在构建良性运行的党员权利保障机制的过程中，党员权利保障的实体制度和程序制度是相互依存，缺一不可的。

但是，就近年来党员权利保障机制的整体状况来看，加强党员权利保障的程序制度建设是一项非常迫切的要求和任务。当前，各种保障党员权利的实体制度已经颁布了很多，如《中国共产党党章》、《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例》等。虽然在这些保障党员权利的实体性制度中，也有一些保障党员权利的程序性制度的规定，但是，从整体上来看，这些程序性制度的规定还较为薄弱，内容较为抽象和原则，缺乏程序性制度应有的严密性、详细性和现实操作性。这样，在党员权利实现的过程中，就常常出现“上有政策，下有对策”、“抽象肯定，具体否定”的现象，使得保障党员权利的各项规章制度无形中被架空，不能落实到实处。因此，健全和完善党员权利保障机制，当务之急就是要制定和完善保障党员权利的相关程序制度和措施。

3.坚持务实性原则。健全党员权利保障机制，首先必须明确党员保障机制的发展现状和发展进程。只有这样，健全党员权利保障机制才有针对性和时效性。目前党员权利保障状况明显改善，但总体保障水平参差不齐；保障党员权利的各种规章制度已初步形成，但是保障党员权利的各种程序制度和制度运行机制还较薄弱，如《中国共产党党员权利保障条例》的颁布和实施，形成了有利于保障党员权利的制度基础，但要在实践中落实这些制度，还需要进一步制定和实施相关具体的配套制度和措施，使这些制度规定具有可行性。即使一些部门的党组织制定了一些贯彻落实保障党员权利的相关制度和程序，各部门之间制定的制度和程序仍缺乏内在的一致性和相互的衔接性，没有形成一个完整统一的有机系统。各部门和各地区的党组织在具体贯彻党员权利保障条例中，情况也是千差万别，各不相同。

因此，在健全党员权利保障机制的过程中，一定要从党员权利保障的实际情况出发，坚持实事求是的原则，从当前保障党员权利最紧迫最现实的需要出发，逐步健全和完善党员权利保障的相关制度和程序，切不可急于求成，幻想“毕其功于一役”，即日就能建立完美的党员权利保障制度和机制是不现实的。

三、当前完善党员权利保障机制的几个着力点

当前，针对党员权利保障机制中存在的问题，完善党员权利保障机制，应主要从以下几个方面进行：

1.建立和完善党内事务的咨询听证制度。党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：建立健全党内事务听证咨询制度。这既是克服党内决策由党内少数人甚至是“一把手”说了算，实现党内决策民主化、科学化的需要，也是保障党员民主权利，落实党员对党内事务的知情权、参与权和决策权的需要。党内事务的听证咨询制度为广大党员畅所欲言，平等表达个人意见和观点，积极有序参与党内事务决策，提供了更为畅通和直接的渠道和平台。为此，党内相关法规要明确规定党的重大方针、政策和制度在酝酿讨论、研究讨论、形成决策的过程中，要把党内咨询听证制度作为其中一个必经的环节和程序。要明确规定党内咨询听证制度所适用的范围、咨询听证的环节和程序、违反咨询听证制度的责任追究制度等，尤其是要认真吸取当前社会咨询听证制度运行中的经验教训，使制定的党内咨询听证制度体系完备、健全，保证党内咨询听证制度的规范性、严肃性和有效性，能够调动广大党员积极参加党内咨询听证的积极性和主动性，避免个别领导机关和领导人的影响，把党内咨询听证制度变成可有可无、可存可废的摆设。

目前，党内咨询听证制度还属于新生事物，无论在制度制定，还是程序操作中尚有诸多亟待解决的问题。

首先，要明确党内咨询听证制度中咨询听证“事务”的范围，即何种性质、何种程度、何种类型的党内事务属于必须实行党内咨询听证范围内的事务。在这个问题上，要防止两种错误倾向：一种是事无巨细、凡事都要实行咨询听证。这种做法，不但浪费了资源，提高了决策成本，产生事务主义倾向，而且时间一长还会在一定程度上挫伤党员参与党内事务的积极性和热情；另一种情况是个别领导机关或领导干部为了维护自己的“权威”或“既得利益”，规避一些重大问题、敏感问题的咨询听证。对党内咨询听证事务的科学界定，是保证党内咨询听证制度得以有效实施的前提和关键。

其次，要明确党内咨询听证参加人选范围和产生程序。参加党内咨询听证的人选，在一定意义上决定了党内咨询听证的质量。以往，党内重大决策制度的酝酿、研究和出台，往往是在党内相关部门和少数领导中间协商完成。这种做法，虽然在一定意义上提高了决策的效率，但是不能在党内集思广益，不利于决策的科学化，更不能体现党员的主体地位和实现党员的民主权利。党内咨询听证制度的建立和实施对于克服以往党内那种小圈子协商，个别领导干部拍板决策的现象有着决定性的意义。按照党内咨询听证制度设置的本义来讲，就是要鼓励和支持党内每一名成员都要积极平等地参与进来，体现出党内咨询听证会在人选的构成上的广泛性、平等性。但是，如果志愿参加咨询听证的人选过多，为保证党内咨询听证活动的有序顺利进行，就需要建立一套科学合理的咨询听证活动候选人选择制度和程序，如协商、抽签、选举等。同时，对于不能直接参加咨询、听证的党员可以通过建立旁听、现场直播、网上互动收集有效信息等形式，满足他们参与党内决策的积极性和热情，以更加有效地保证党的决策的民主性和科学性。

最后，除了构建和完善党内咨询听证制度中最重要的“人”和“事”制度外，党内咨询听证制度中其他许多重要问题，如党内咨询听证动议的提出程序、咨询听证实体程序、咨询听证形成意见效力等问题也亟待解决。

2.健全和完善党员权利保障的监督制度。党内民主监督制度是党员权利保障机制中极其重要的组成部分。党内民主监督开展得如何在一定程度上决定和影响着党员权利保障机制的运行状况。邓小平曾经指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[2]215

建立健全党内民主监督机制要以保障党员的批评权为基础，建立健全党内批评制度。保障党员的批评权，应当坚持和健全党的组织生活会制度、党员领导干部民主生活会制度，为党员行使批评权创造条件畅通渠道，使每一个党员都“有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点”。[2]223-224党组织应当积极支持党员在党内开展批评和自我批评，支持党员同各种违法违纪行为和不正之风作斗争。对于压制批评、打击报复的行为，党组织应当严格执行党的纪律，按照党内法规的有关规定进行严肃处理，为党员行使批评权扫除障碍。

建立健全党内民主监督机制要保障党员的检举权的落实。有没有健全的举报制度和信访处理制度，也是党内民主监督制度化水平高低的一个重要标志。胡锦涛在全国学习贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》电视电话会上的讲话中指出，要建立“便利、安全、高效”的举报机制，充分发挥群众对干部选拔任用的监督作用。这是建立和完善各种举报制度和信访处理制度的根本要求。建立健全举报制度，既要加强对纪检队伍的建设和管理，严肃工作纪律，保证揭发检举材料得到及时处理和认真回复，并不被透露给被检举人，以免其对检举人进行打击报复，还要改革现行的党内监督体制，真正形成对任何人都能进行有效监督的监督机制。同时，还应当把党内监督纳入法治的框架之内，用法律手段消除举报风险，保护举报人，惩治打击报复行为。

建立健全党内民主监督机制要保障党员质询、弹劾和罢免权利的落实。为适应依法治党和从严治党的需要，应考虑建立党内质询、弹劾和罢免制度。邓小平对党员享有质询、弹劾和罢免权利很重视，他在1980年就曾指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[3]2004年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》规定了党内询问和质询制度。这一制度的制定和实施无疑是党内民主建设上的一个重要举措。不过《条例》规定的享有询问和咨询权利的主体是党的地方各级委员会委员以及党的地方各级纪律检查委员会委员，广大的党员群众则被纳入到党内询问和质询的制度体系中来。随着党内民主实践的发展，党内各项相关配套法规的制定和实施，党员质询、弹劾和罢免制度也应尽快建立和完善起来。这是党章赋予党员的罢免权等权利得以实现的内在要求，也是党员主体地位的体现。

3.健全和完善党员权利救济制度。“无救济即无权利”。完善党员权利救济机制，就要对侵害党员民主权利的侵权行为进行追究，消除妨碍党员行使民主权利的消极因素，最终达到维护党员权利的目的。

首先，完善党员权利救济机制，要明确权利的救济主体。按照党章的规定，党员权利由党员所在党组织和上级党的纪检部门来维护。但事实上党的纪检部门大多忙于大案要案的调查，对于一般性的侵害党员权利的行为无暇顾及。至于党员所在的行政或企事业单位等部门的基层党支部，一般由于没有人、财、物等实际权力，处于一种弱势地位，一般情况下也难以有效地维护党员的民主权利。这样，党员权利救济主体在一定程度上处于“缺失”状态，一些侵犯党员合法民主权利的危害行为，不能得到及时有效的制止、惩治和纠正，使得党员的合法权益不能得到及时有效维护，挫伤了部分党员行使党员权利的积极性和热情，无形中助长了党内庸俗化作风的盛行和蔓延，长此以往，必然对党的健康发展带来严重的危害。这就要求在明确党的各级纪委等是维护党员权利主体的同时，进一步加强党员权利救济工作的力度，在党的纪检监察、组织部门设置党员权利救济的相应机构，由专人分管和负责处理侵害党员权利的案件，做到侵害党员权利的案件件件有人管、事事有落实，把好党员权利保障机制最后一道防线，使侵害党员权利的行为得到及时纠正。

其次，要严格依法依纪处置党内侵害党员民主权利的违规违法行为。当前，部分党的纪检、组织部门在处置侵犯党员权利的行为时，存在主观随意不规范的现象，如一些党员权利意识淡薄，在其自身民主受到侵害时，相关党委和纪检等部门也少于干涉；即使一些党员权利意识强，对侵害其民主权利的行为提出了申诉，一些党委和纪检部门也会采取诉重不诉轻的方式处理，对于一些轻型侵权案件关注不够。这种对侵权行为的处理方式，客观上纵容了侵犯党员权利行为的发生。党的各级组织在其职权范围内，按照党规党纪的相关规定，对侵害党员权利的违法行为应给予严肃的党纪处理，使每一个侵犯党员权利的行为都受到应有的处理。正如意大利著名刑法学家贝卡里亚所说：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。……因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。”[4]不管是什么人，只要侵犯了党员的权利，且依照有关规定应当予以制裁，就要依照党纪党法对其进行惩处。

最后，保障党员民主权利，还应建立健全党内救济关怀机制。通过建立健全党内救济关怀制度，关心、爱护老党员尤其是生活困难的党员，帮助他们解决好工作生活中的实际困难，使其感受到党组织的温暖，增强党员对党组织的认同感、归属感，积极热情地参与到党内事务管理中来。

[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2007:50.

[2]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994:332,

[4][意]贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风,译.北京:中国大百科全书出版社，1993:59.

[责任编辑:宇辉]

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1002-7408（2010）10-0011-03

苗伟东（1974-），男，河北沧州人，中国人民大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：当代中国史、党的建设。