“存在未必合理，需要才是合法”——浅议美国政治体制的转换及其借鉴意义*

陈胜强

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

北美十三个殖民地在反对英王专制的独立战争结束后便面临着一个非常迫切的问题：如何调整独立各州之间的关系？1781年的《邦联条例》及1787年的《联邦宪法》便是独立各州用以调整相互间关系的两次重要尝试，但这两部宪法性文件反映着截然不同的宪法理念：《邦联条例》反映着独立各州希望建立的政府形式是各州保留主权的国家联盟，而《联邦宪法》则反映了它们建立威权性联邦政体的共同愿望。是什么原因促使同一制宪主体的观念在这么短的时间里有着如此巨大之转变呢。

一、 从《邦联条例》到《联邦宪法》：演进历程及制度分析

(一)《邦联条例》及其中央政治体制分析

自独立战争起到1781年间，美国始终没有一个统一的中央政府。当时虽有大陆会议领导协调着各地的独立运动，但其仅是非常时期的革命机构，而非常态政治下的政府，所以独立战争后美国迫切需要制定政府组织法，组建统一的中央政府。由于独立战争期间各州是以共同联合的名义进行战争的，且各州也自认为它们是一个独立的民族、一个国家，那么，究竟组织什么样的中央政府呢？这就发生了拥护各州主权的州权派(也称反联邦派)和拥护中央集权的联邦派之争。由于之前对英王专制下的暴政仍记忆犹新，人们不愿再度置于专制统治之下，而联邦党人所拥护的中央集权给人的印象是企图在北美大陆恢复此种制度，所以人们倾向于赋予中央以极小的权力。于是，就有了双方妥协而成的1781年的美国《邦联条例》。

《邦联条例》的内容反映了当时美国人对联邦制的理解。其基本精神是：美利坚合众国不是一个主权统一的国家，其主权基础也不是合众国的人民；邦联是拥有主权的各州的联盟，并不直接对各州的人民负责，只对各州的立法机关和政府负责。此种体制下的联邦政府有名无实，在邦联国会休会期间，合众国政府便不存在了，所以《邦联条例》下的合众国政府是间歇性的、季节性的、会议性的。实际上《邦联条例》下的中央政治体制见表1。[1]显然，《邦联条例》是将自大陆会议以来的事实，以法律形式加以肯定。关于《邦联条例》的缺点，宪法学者的论述颇多，但可归结为以下几点：邦联政府缺乏征税权、商业管理权、统一的行政权，以及统一的司法机关。用我们今天的眼光看，是当时的美国精英们缺乏远见，他们所建立的邦联政府注定是无法有效运作的。然而，正如有的美国学者所说的那样，“回顾一下我们国家当时的历史，我们就会清楚地发现，美国人当时缺乏远见，没有建立巩固的联盟，没有建立一个强有力的中央政府。但我们也一定不要忘记，美国人刚刚打了一场反对中央集权政府的战争。由于当时通讯和交通设备的限制，他们有充分的理由相信，只有通过地方政府才能实现自治。当然，按照《邦联条例》组织的政府所取得的成就是不容抹杀的……”[2]

表1 《邦联条例》的政府结构

(二)走向《联邦宪法》：历程及新中央政府的特点

正因为邦联政府上述的缺点，自从邦联政府建立时起，其就面临着来自外交、财政、贸易，以及内政方面的种种压力，而1786年8-12月的谢斯起义[注]因不堪忍受地方政府的经济政策，马萨诸塞西部的一群农民揭竿而起，包围了马萨诸塞西部的政府，反对强行将他们的土地用于抵押他们的债务。暴动者中相当一部分曾参加过独立战争，他们要求州政府采取措施制止通货膨胀，扬言如得不到回应，便要包围州政府。马萨诸塞州政府向邦联国会求援，但国会却无能为力，迟迟未能做出反应。邦联国会在面临马萨诸塞州政府的求援请求时的软弱无力，使得政治领袖们不得不反思他们所选择的现行体制。更是给新生的美国发出了一个紧急的信号：如果不建立一个有效的、威权性的高于各州的政治机制，各州的经济与社会发展都将受到严重的阻碍，不仅各州内的有产者与无产者的矛盾会更加激化，而且各州之间也会在不断升级的贸易和商业战中最终诉诸武力，其结果必然是社会的全面动荡，这是任何一个美国人均不愿看到的。正如华盛顿指出的那样，这是“我们自己的人民起来向我们的宪政体制挑战”[注]起义领导者谢斯曾参加过独立战争，参加起义的人也多为独立战争的退伍军人。。他在给当时的邦联战争部长亨利·诺克斯的信中呼吁：“如果反叛者真的有冤，必须尽可能为他们申冤或为他们主持正义…… 如果他们是无冤闹事，就应动用政府的力量来立即镇压”；如果两者都不可能解决问题，“只能说明(我们的)政府结构是不合时宜的，需要修补”。[3]基于此，各州的精英们坐到一起讨论对《邦联条例》的修改，于是就有了1787年的费城制宪会议。

虽然邦联政府的运作存在如上所述的弊端，但是当各州的代表们坐在一起讨论解决问题的办法的时候，大多数代表依然谨小慎微，主张在现行体制内进行修修补补而非另起炉灶！出席会议的代表多认为新体制要解决的核心问题是如何建立一个既有足够权威来保护和发展各州的共同利益但同时又不损害各州主权和人民权利的全国性政府，这对当时美国的政治精英们来说是一个极大的挑战。邦联政府的运作经历说明，将美利坚联邦的利益置于各州的意志之下只能导致各州联盟的毁灭，但要建立一个在主权方面高于各州的联邦政府又是极其困难的，因为根据邦联条款，任何对于条款的修改都要十三个州的一致同意。联邦派和反联邦派对于“修宪”还是“制宪”争吵不休，这其实反映了激进的中央集权制与保守的地方主权制之间的分歧。最终的方案是以弗吉尼亚方案为宪法蓝本，同时折中了新泽西方案和康涅狄格方案。1787年9月17日，制宪大会举行宪法签署仪式。美国革命先驱富兰克林在宪法签署时发表了一番肺腑之言，这或许可以说是对宪法制定过程最好的注脚：“我支持这部宪法，因为我并不期望得到一部比此更好的宪法，也因为这部宪法不一定就不是一部最好的宪法。”[4]

与《邦联条例》相比，《联邦宪法》下中央政府的变化之处有：首先，《联邦宪法》明确地把立法权交给联邦国会，不再提各州主权、自由和独立高于一切；并且给了联邦很大的权威，成为一个名副其实的国家，而不是“友谊的国家联盟”；国会也变为两院制。[注]麦迪逊在为何国会采取两院制时说，一院易为强烈感情冲动所左右，或受帮派分子所操纵，而通过过分的和有害的决议。华盛顿对此曾有个生动而坦率的谈话。当他在进餐时，有人问他为何要设立参议院，他把咖啡倒在碟子里说：为什么要这样，因为要使咖啡凉得快些，正是这个道理，所以制定宪法时，也需要第二院。其次，《联邦宪法》把行政权授予美国总统，并对总统的权力作出明确的规定：总统是行政首长，经参议院同意有任命高级官吏和缔约之权，还享有对国会法律的否决权。再次，宪法把司法权赋予最高法院及国会随时制定与设立的下级法院；法官如忠于职守，得终生任职；任期内应受俸金，并不得减少。最后，宪法强调“本宪法与依照本宪法制定的合众国法律，以及以合众国名义缔结或将要缔结的条约，均为国家的最高法律，即使与任何州的宪法或法律相抵触，各州法官仍应遵守”。《联邦宪法》最终确立了人民主权、联邦制、分权制衡等宪法原则。

二、 美国政治体制的转换：基于个案的原因分析及借鉴意义

(一)美国政治体制转换原因分析：基于个案的主客观因素分析

从《邦联条例》到《联邦宪法》的转变反映了美国人选择政府体制观念的转变，表面上看是美国人的宪法观念发生了转变，但其实质是美国人的实用精神使然。不管是签署《邦联条例》还是《联邦宪法》，美国的政治精英们所追求的并不是要建立一个流芳百世的政体，而是要建立一个最有利于保护私人利益，以及最便于统治的政府形式。美国的宪政历程总给人以稳步推进、没有大起大落的波动的感觉。从《邦联条例》生效时起至《联邦宪法》的批准时止的几个典型事例或许可以对美国政治体制转换的原因给出令人信服的答案。

第一，客观“需要”：邦联政府运行的举步维艰及国内叛乱。独立战争一结束，促使各州合作的压力就降低了，独立的各州开始离心离德，打着各自的算盘。有些州印制毫无价值的纸币；也有些州则不再向邦联政府缴纳税款；有些州设立了贸易关卡，给予本州商人特殊的权利；而沿海各州则对销往内地各州的商品征收过境税。[5]《邦联条例》确定各州按照土地价值的比例向邦联纳税，但并未给予邦联以直接向各州公民征税的权力，而是由各州自觉向邦联缴纳，并且没有规定惩罚不纳税者的措施。这就使得邦联政府的财政收入极不稳定，邦联政府的运作也是举步维艰。根据1784年1月1日财政部长罗伯特·莫里斯的报告，有些州根本不向邦联国会缴纳税款，有的州只缴纳应付款的九分之一，各州总共只缴纳了应付款的六分之一。[6]所以，修改《邦联条例》赋予中央政府征税权是当时极为迫切的问题，这就有了政治体制转换的客观“需要”。

如果说财政危机导致邦联政府运行举步维艰是产生政治体制转换的内在因素，那么谢斯起义则反映出平息国内叛乱的外在因素也是政治体制转换的客观因素。虽然叛乱很快就被州政府镇压下去，但邦联国会在面临马萨诸塞州政府的求援请求时的软弱无力，使得政治领袖们不得不反思他们所选择的现行体制。正如华盛顿在给友人的一封信中写道：“(邦联)国会必须拥有比目前更多的和更广泛的权力；合众国的每一部分都深深感到了国会的无权和无能为力带来的影响。可以说，新英格兰出现的骚乱，我们商业上的不景气，以及笼罩全国各地的那种普遍的低迷消沉的情绪，在极大程度上(如果不是完全的话)归咎于最高权力机构的无权。我注意到有的人对赋予国会适当的权力抱有一种过分的忌妒，这种忌妒有可能摧毁而不是保卫我们的自由……没有切实有力的支持，最明智的政策也不可能带来任何好的结果；这些政策只能为人们所赞许，但无法得以实施。”[7]

第二，主观因素：宪法制定及批准过程中的妥协和实用主义。尽管费城制宪会议签署的《联邦宪法》仍有许多不尽如人意之处，但也得到了大多数代表的大力支持。要所有人在所有事情上取得完全一致的意见是不可能的，实际上，当一群人因集合在一起而产生出智慧的同时，他们就会不可避免地带来如富兰克林所说的“偏见、偏激的情绪、错误的意见，地方利益，以及自私自利的观点”，出席制宪会议的代表贡献出了他们的智慧和偏见，带有这种主观意愿的宪法也自然不是一部完美无缺的宪法。妥协、折中是宪法制定过程中的最大特点。制宪会议的大多数代表并不欣赏现代意义上的民主，他们关心的是如何建立一个高效且权力有限的政府。代表们既想建立一个有足够权威的中央政府，又要竭力保护各州已经拥有的重要权力；既希望联邦政府的权威得到有效的施展，又要防止不同利益集团对政府权力的垄断；既反对贵族或寡头政治，又害怕简单无序的“暴民政治”。正因如此，《联邦宪法》格外注重权力的分割与制约，建立一个权威但同时又是权力有限的联邦政府是这部宪法的核心。

同样，由各城镇选出参加宪法批准会议的代表们也深信：州政府比联邦政府更能保护公民的权利。尽管政治精英们号召人们从美国长远的利益出发，以及为了美国人民及后代的幸福去批准宪法，但在许多州支持宪法的人数和反对宪法的人数很接近。表2就反映了当时的批准情况。人们反对宪法的理由大抵是出于对旧体制下的州主权下的自满，以及对中央集权的不信任，但更“充分”的理由是宪法中没有权利保护的条款。为了敦促人们批准《联邦宪法》以实现建立高效中央政府的理想，联邦党人一方面反驳州权派的地方主义，指出不能指望用人们的良知来保证政府的效率，同时强调解决人们之间利益纠纷的方法是强调公共福利的理想，并将这种理想的实现交给一个高于小集团利益但又代表了小集团利益的中央政府来完成。另一方面，联邦党人也作出了在宪法中加入权利保护修正案的庄严承诺。可见，在《联邦宪法》的批准过程中，州权派的主张固然善于捕捉各州公民竭力把持固有权利的心理，但联邦派同样以美国人的实用方式劝说：拥护联邦在不减少固有权利的同时将享有更多的福利。在这个反复辩论的“讨价还价”过程中，联邦中央合法地从各州取得了维持政权高效运行的必要权力，地方也在不丧失尊严的情形下保留了必要的权力。于是，妥协和实用精神指导下的《联邦宪法》政府体制就是“半联邦制、半中央制”。

表2 各州批准宪法日期及投票结果情况

(二)美国政治体制转换的借鉴意义

美国政治体制转换的历程是与美国人的实用主义精神相伴而发展的。实用主义精神并不追求最完美的形式，而是追求最合乎需要的形式，它鼓励不同思想之间的自由交流，只要是符合社会的需求，任何思想皆有一席之地，因为最符合需要的才是最好的。这种实用主义精神贯彻于美国宪法的制定、批准和实施过程中，不管是签署《邦联条例》还是《联邦宪法》，政治精英们所追求的并不是要建立一个流芳百世的政体，而是要建立一个既能最大限度保护个人利益，同时也能最大限度保障中央政府有效运行的统治模式。

中国当前正处在社会转型的关键时期，社会治理模式也相应需要作出调整。如果说先前的计划经济时代我们强调的是“全能式”的“管理型”政府，那么在社会主义市场经济建设深入发展的当前我们更应强调“监管式”的“服务型”政府。在进行中国特色社会主义建设过程中，我们需要重点处理好的是改革、发展和稳定三者之间的关系[8]，政治体制的稳定和逐步变革对实现经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”具有重要意义，也是落实全面、协调和可持续发展的科学发展观的内在要求。在当前的政治体制改革过程中，我们不仅要总结中国历史上政治体制变革的成果，也要借鉴国外政治体制变革的成功经验。具体而言，美国建国初期政治体制转换对当前我国的政治体制改革具有下面几方面的借鉴意义。第一，立足国情，从实际出发。美国政治体制转换是在主客观因素的作用下的应时之举，是对现实政治、经济和社会危机的一种制度回应。我们在进行中国特色社会主义政治建设时也应从实际出发，探究转型时期社会各阶层的利益诉求和社会问题是什么，对症下药才符合社会综合治理的要求。毕竟，“使西方世界得以完全充分地利用了的那些能够导致文明发展的东西，并不必然地成为非西方世界发展的动力”[9]。第二，坚持原则与妥协的协调统一。美国的政治体制转换既保证了中央政府的权威，又不过分剥夺地方权力，实现了中央和地方关系的统筹。我们在进行中国特色社会主义制度建设时既要兼顾中央统一领导，又要赋予地方一定的积极性和主动性；既要坚持保持中央政府权威这一原则不动摇，又要构建中央政府和地方政府“对话”的双向互动机制，从而实现原则性和灵活性的统一。第三，兼容并包，求同存异。美国政治体制转换与美国制度建设相伴而生，无论是《邦联条例》还是《联邦宪法》的签署及批准过程都贯彻了宽容、求同存异的思想，任何对制度建设有益的思想皆有一席之地。我们在建设中国特色社会主义时也应兼容并包、求同存异，允许、鼓励各种思想交流，只要对“四位一体”社会建设有益的都应当有其存在空间。这就要求，无论是在立法环节，还是守法、执法和司法等法律实施的各个环节都应建立一种“协商”的氛围，让法律的制定和实施不再是一种冰冷的“单向”强制，而是一种“双向”互动，这样才能实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。第四，渐进改革，避免大起大落。美国建国初期的政治体制转换使之能够给人一种平稳过渡的印象，这是因为任何宪法都不可能包罗万象，宪法本身就是各方利益妥协的产物，而制定宪法的过程也是一个利益协调的机制，这种机制也为以后宪法的修改留下了足够的空间。宪法及宪法下的利益的“讨价还价”机制使宪政建设避免了大起大落，宪政建设始终在向前迈进。我们在进行中国特色社会主义建设过程中，尊重宪法效力、树立宪法权威固然重要，但在政治体制改革时也不能盲目崇洋媚外，而是在立足国情的基础上循序渐进地进行，处理好经济发展、政治改革和社会稳定的关系，这也是美国建国初期政治体制转换给予我们的最大启示。

参考文献：

[1] [美] 约翰·H·弗格逊，迪安·E·麦克亨利.美国政府制度[M]//(英文版).李昌道.美国宪法史稿.北京：法律出版社，1986：50.

[2] [美] 卡尔威因，帕尔德森.美国宪法释义[M].徐卫东，吴新平，译.北京：华夏出版社，1989：15.

[3] 王 希.原则与妥协：美国宪法的精神与实践[M].北京：北京大学出版社，2000：82.

[4] [美] 麦迪逊.辩论——美国制宪会议记录[M].尹 宣，译.长春：辽宁教育出版社，2003：172.

[5] 范 悦.美国历史概况[M].北京：对外经贸大学出版社，2006.

[6] [美] 约翰·M·斯旺索鲁，欧内斯特·R·巴特莱.美国政府的原则和问题[M].英文版.纽约：[出版社不明]，1958：45.

[7] 陈国兵.要重视知识细节的处理——从《美国1787年宪法》的教学设计说起[EB/OL].[2008-11-29].http：//blog.cersp.com/userlog12/114330/archives/200 7/486272.shtml.

[8] 徐光春.正确认识和处理改革发展稳定三者关系[J].中国特色社会主义研究，1995(1)：12.

[9] [英]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.北京：三联书店，1997.