城市土地混合用途开发策略探讨

庄淑亭 ， 任丽娟

(1. 中国城市规划设计研究院， 北京 100037； 2. 华中科技大学 建筑与城市规划学院， 湖北 武汉 430074)

“混合用途”(mixed uses)是指某种兼容性土地和空间用途的混合状态。混合用途是人类发展过程中对聚落空间自然选择的结果，是传统城镇自然发展的状态，是原生态的城市功能布局。现代城市规划刻意地对城市土地进行分区和分隔，割裂城市功能的有机联系，导致城市活力丧失、环境恶化。一百余年的现代城市建设实践，重新唤起人们对传统聚落空间的再认识，发现城市土地混合用途开发是解决城市面临的诸多问题的有效途径。但要实现城市土地混合用途开发，则有赖于消除影响城市土地混合用途开发的制度障碍。

1 制约城市土地混合用途开发的因素

1.1 城市用地分类标准

在《城市用地分类与规划建设用地标准》(以下简称《标准》)中，各类城市用地都对应于一种性质的土地使用用途范围，这在一定程度上导致了用地功能的单一。以工业用地为例，在《标准》中工业用地界定的范围为：“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括专用的铁路、码头和道路等用地，不包括露天矿用地，该用地应归入水域和其它用地。”这样无疑就限定了工业用地的单一用途，将信息科技、电讯业及与工业用途有关的办公场所等本可以与工业用途混合开发的用途从中完全剔除了。

虽然各地方在实际规划工作中认识到了土地混合用途开发的重要性，进行了有意识的、自觉的土地混合用途开发，产生了城市发展的诱致性变迁，即由于制度不平衡所引致的获利机会，而使得经济个体所进行的自发性变迁。但是在中央政府集权的体制下，改革进程中出现的任何诱致性变迁如果要得到承认和更好地推行，必须要有来自中央政府的强制性变迁，即由政府法令引起的变迁，否则很容易被个体利益的自私性措施所控制。目前，混合用途开发的强制性变迁在国内是相对缺乏的。

1.2 规划编制无法适应市场的需要

市场经济体制下，市场的力量使土地用途具有极强的不可预见性。任何的土地利用规划都不可能对每块城市土地提出精确的开发预见，因此，即使制定了用地控制法规，土地用途的日常变更仍是无法避免的。如何在用地控制法规中适应和体现这种弹性，是法规制定者需要特别研究的问题。目前我国用地分类标准一个用地代码对应一种用途的作法，使得任何用地性质的转换均涉及到了对控规的修改。在土地市场开放的条件下，变更地块用途的要求会越来越多、越来越频繁，终极式的蓝图明显缺乏弹性，难以适应现实城市的发展，而不得不反复进行调整，这不仅对规划成果的权威性构成威胁，也不利于城市建设工作的开展。同时，对规划缺乏过程式控制，容易导致混合用途开发出现偏差及诱发部分利益个体的投机行为，造成城市建设的效率降低、城市建设的混乱及城市利益的损失。

1.3 土地混合用途概念尚待进一步明晰界定

土地的价格根据土地用途的不同相差较大。由于最近新出现的用地概念在用地分类体系中缺乏规范的界定，开发商往往在廉价获得某种价格较低的用途的土地后，转而将其用于房地产开发等需要以较高价格才能获准的用途中。

以物流用地为例，很多开发商用物流地产的名义，按照工业、仓储等用地低价获得土地，再把土地拿来开发如住宅、酒店、写字楼及对外流通等多项业务的商业地产。

从目前的程序上看，精明的开发商这样做在土地审批和建设上并不存在违规，规划管理部门对此也没有充分的法规依据去加以制止，从而导致了编制的用地规划形同虚设，土地在开发时偏离规划目标的现象时有发生。

2 发达市场经济地区和国家的经验

发达市场经济地区和国家进行土地混合用途开发的模式通常表现为：依据环境影响给予各地块在某个范围内进行用途混合和用途更变的弹性空间，以此增加土地功能混合开发形态的可能性，增强规划的应变能力，提高土地的开发效率。

2.1 香港的经验

我国大陆现行的土地出让制度是从我国香港地区引进的，并且都将土地出让作为重要的经济来源，制度环境上具有可比性。

香港的规划制度包括全港发展策略、次区域发展策略以及地区图则三个层面。其中，地区图则是对城市空间资源的直接配置。

地区图则分为法定图则及政府内部图则两大类。法定图则包括分区计划大纲图和发展审批地区图；政府内部图则是非法定的，包括发展大纲图和详细蓝图。分区计划大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途(第1栏用途，这一栏的用途间可以自行转换，不需要申请规划许可)，以及其他须取得规划委员会许可方可实行的用途(第2栏用途)(表1)。通常情况下，因意图采用第二栏用途而进行的申请会得到迅速的处理，准许在附加或不附加条件的情况下进行，以保证城市最大的效率。

表1 香港法定分区计划大纲中“住宅(甲类)”

香港城市规划强调灵活性和弹性，为了适应这个要求，其城市用地分类十分简练，只划分广义用途的大类，某一类型的用地表示的是主要用途及与其相容的功能，以此来完善主要用途的配套设施、提高投资建设的灵活性及积极性。以政府/团体社区用地(G/IC)为例，该用地类别包括政府办公和公用设施的用地。在法定分区计划大纲图中，对于该类用地都只标示为G/IC类，在发展大纲图及详细蓝图层面方将其进一步的细分。若该类地块用地性质需要转换，只要所转换性质依然隶属G/IC类别，则无需修改法定图则，只需要修改政府内部使用的发展大纲图及详细蓝图，而这只需要通过简单的行政手续，大大地提高了规划的应变能力及土地的开发效率。

2.2 英国的经验

英国城市土地开发实行中央政府和地方政府两级主管。英国的《城乡规划(用地类别)条例》将土地和建筑物按基本用途划分为4大类，并规定土地和建筑物的用途在同一类别中变动不需要申请规划许可(表2)。

表2 英国《城乡规划(用地类别)条例》土地使用分类规则[2]

英国的地方规划是地方政府管理和控制辖区范围内土地开发活动的主要法定依据。地方规划不仅包括土地用途的安排和布局，更为重要的是包含针对土地利用开发制定的详细政策和具体建议。

地方规划成果包括规划说明书和用地规划图两部分。说明书中陈述的每一项用地政策所适用的边界范围和空间区位，都要通过用地规划图明确标识出来。用地规划图的内容包括土地用途分类和土地政策编号两个部分。每一类用地上都标明了该类用地应遵循的用地政策编号，而用地政策的具体内容和要求在规划说明书中。

如此将土地用途和规划政策相结合的目的，是为了引导规划部门在审批个案时，做出正确的许可决定。因此，英国的土地利用规划不仅具有为开发许可服务的可操作性，还为开发项目和土地利用提供法律基础。

2.3 美国的经验

在美国，区划法是控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。

以纽约的区划法案为例。纽约的城市区划法案由区划文本和126个区划图则组成。根据区划，纽约市的土地划分为三种基本类别：居住用地、商业用地和工业用地；每类用地均采用功能组的形式对土地用途实行弹性控制。功能组是指具有类似功能特性和/或影响，通常可以彼此间相互兼容的功能组合。例如，居住用地由功能组1、2、3、4构成。其中，功能组3是与教育和服务设施有关的土地利用类型，对其内的社区设施只有如下三个原则性的规定：“(1)位于住区的适当位置，满足教育的需求或为居民提供其他必要的服务；(2)在居住区环境中能够有效地发挥作用，而不会受到临近的工业和主要服务设施的影响；(3)不能对居住区产生不良影响。”[3]可见其内容是十分宽泛的，具有很大的弹性。此外，商业地块允许居住功能及社区设施的建设；工业用地中允许零售和服务用途组、区域商业中心/娱乐设施组等功能组。这种规定的灵活性和广泛性给城市建设开发提供了很大的可能性，也有利于形成功能混合的开发形态，从而给市场足够大的发挥作用的空间。

3 混合用途开发的规划策略

依据我国的国情——中央集权的政治制度及市场经济体制，进行土地混合用途开发，既要依靠自上而下的政策力量予以引导，又要借助自下而上的市场力量给以推动。

3.1 赋予城市用地分类弹性与综合性

首先，国家在制定城市用地分类标准时，应在一定程度上尽可能地“粗”，给予地方依据实际情况调整的弹性空间。德国在国家层面将城市用地分为居住用地、商业用地、混合用地、特殊用地四大类；美国各州或各市大致均将城市用地分为居住、商业、工业三大类；英国将城市用地分为四大类；其他的市场经济发达国家和地区也多将城市用地分为四五个大类和十余个小类，而我国现行的标准则是10个大类、43个中类和78个小类。分类越细其应变能力越弱，分类越粗其范围及弹性越大，越容易包容新出现的用地类别，也就越有利于地方依据实际情况进行合理的调整。

其次，在用地分类上，各类土地用途所界定的应是一种规划意向，即一类用地对应一种主导土地用途，兼容多种其他用途，从而赋予地块混合用途开发的可能。这种用地分类模式不仅可以显著增强城市活力和提高土地的市场价值，还可以将规划师从对土地用途进行唯一性指定的繁杂的工作中解放出来，使其关注真正重要的城市建设要素，如公共服务设施配套、城市环境改善、城市空间控制等。

第三，应加强土地规划条件的引导。单一蓝图式的控制往往不能将土地的弹性表达出来，需要对其进行文字性的政策描述及说明，在我国这个层面往往表现为在各地块开发前对其提出规划条件。规划条件是规划部门对土地开发行为最后的、最关键的控制文件，是开发效果最直接、最有力的调控工具。但是目前我国的规划条件在很大程度上是按照图纸进行简单的约束，以图作为政策的底线及依据，放弃了陈述政策的灵活、弹性的优势，也造成了对土地合理高效开发的约束限制。应加强土地规划条件制定的管理，以提高土地用途的弹性，提升城市建设的品质。

3.2 加强城市规划的动态性控制

城市是一个动态的变化个体，在市场经济体制下，市场需求的变化和多元利益的驱动更加使土地开发用途具有很强的不可预见性。因此，应该给予城市动态性发展的空间，并且必须对城市发展过程进行全面的控制。

《城乡规划法》明确了城乡规划的公共政策属性，强调其要协调多方利益、保障公共利益。为了适应市场的能动作用，我国的城市规划应该适时转变现有的自上而下的控制逻辑，实行政府强行控制和市场自主开发相结合的双向控制逻辑，保证自下而上的弹性可能，给市场发挥资源最优配置力量留有空间。另一方面，由于经济体制的转变，许多过去由政府统管的项目应逐步移交给市场运作，城市政府的工作重心应放在完善城市功能、改善城市环境和提高城市综合竞争力等方面。

首先，应在用地大类中区分政府提供的设施用地和市场化行为所需要的设施用地，以此提高城市规划管理的针对性，便于实行动态性控制。1988年开始，我国形成了以政府协议出让价格和市场拍卖价格并行的土地出让价格“双轨制”。而土地出让方式的不同直接导致了不同类型用地的开发机制的根本性差别，也对城市规划干预各类土地开发方式提出了完全不同的要求。将市场化的各类用地归并为商业类用地，给予市场最优配置，进行充分的混合用途的开发；将计划性的、政府提供的各类设施用地归并为公益类用地，强化其刚性控制，保障城市的公共利益。

其次，由于市场行为的复杂性及单纯逐利性，会出现不顾法规约束的土地功能盲目转换和混合等行为，往往对地区环境和周边相邻使用者造成负外部效应，也容易造成城市用地结构的整体失衡，导致城市开发领域中的“市场失灵”。作为公共干预的手段，城市规划应该在给予上述弹性的同时规定地块内各允许用途的开发比例，开发主体在这个比例之下可自由安排各用途的组合，发挥市场的资源最优配置力量；通过土地用途的比例确定土地的出让价格及出让年期，并通过控制土地用途的比例确保地块建设总量的平衡、城市用地结构的稳定和城市效率的实现。

第三，鉴于土地混合用途开发的不确定性较大，规划监督部门必须在地块建设之初就对其实行监管，确保开发主体按照规定的用途比例进行建设，及时纠正偏差，规范开发行为，规避不法投机现象，保障城市公共利益的实现。

3.3 加强土地使用相容性管理

土地使用相容性管理就是在一定原则和目标的前提下，以土地使用与环境的协调关系为出发点，实施对土地混合使用和功能转换的控制。

进行土地混合用途开发管理，必须首先保证城市整体结构的平衡，必须要控制开发的总量平衡；必须要满足功能布局的整体稳定要求。在控制土地用途变更时，要保证所进行的变更在整体结构上不能超出总量允许的调整幅度。一方面要强调绿地、交通、市政及公共服务设施等用地在结构平衡方面的刚性及不可改动性，确保城市功能的正常运转；另一方面要确保地区的人口与市政、公共设施的容量相协调，保证设施能够满足使用者的需求。

4 结 语

城市混合用途开发是城市发展和土地高效利用的必然要求，中国的城市规划编制与管理体系均应顺应该规律进行相应的调整。为了避免城市盲目进行混合用途开发造成的用地混乱及管理失控，应合理控制混合用途开发的尺度及程度。首先尺度上，应确定混合的空间范围，控制混合功能单元界线，划分规模合理的管理分区。其次程度上，应确定分区中各功能的开发比例，保证城市功能结构的平衡与稳定，此外可通过功能比例的控制，合理确定该分区土地出让的年期及价格，落实城市开发的载体，保障用途混合的实现。

[1] 黄鹭新. 香港特区的混合用途与法定规划[J]. 国外城市规划，2002，(6)：49-52.

[2] 高 捷. 我国城市用地分类体系重构初探[D]. 上海：同济大学，2006.

[3] 黄 毅. 城市混合功能建设研究——以上海为例[D]. 上海：同济大学，2008.

[4] 司马晓，邹 兵. 对建立土地使用相容性管理规范体系的思考[J]. 城市规划汇刊，2003，(4)：23-29.