论我国非营利性民办学校的培育之道

尹晓敏

（浙江树人大学，浙江杭州310015）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把民办教育作为我国教育发展新的增长点，提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。所谓民办学校分类管理，就是把现有的民办学校分为营利性与非营利性两类：营利性民办学校属于投资办学，可获取利润回报；而非营利性民办学校按照公益性组织方式运作和管理，属于捐资办学，不可以获取利润回报。［1］根据国际上私立教育发展的成熟经验，我国应该大力支持非营利性民办学校，积极引导绝大多数民办学校朝着非营利的方向发展，并在非营利性的学校组织框架内，设计其内外部的有效治理结构。然而，基于我国国情与民办学校的发展现状，我们应当承认，民办学校的非营利性不是法律命定的既成事实，而是政府通过“激励”与“规范”的双重机制主动培育后结成的硕果。笔者认为在引领非营利性民办学校成长方面，政府应当以完善产权安排为基础，以合理有效的激励为手段，设定非营利性底线，营造良好的社会环境，积极推进非营利性民办学校的持续成长和良性发展。

一、完善非营利性民办学校的产权安排

产权安排是非营利性民办学校的核心制度安排。一方面，非营利性民办学校是以财产（利用非国有资产举办）为存在基础的组织，区别于以人为基础的组织；另一方面，作为从事非营利性社会服务活动的组织，非营利性民办学校的出资人在出资行为发生后并不成为“所有人”，没有剩余索取权与剩余控制权，因此，非营利性民办学校的产权制度必然是一种有别于营利性民办学校的产权安排，必须形成符合非营利要求、特殊的产权安排，才能保证办学资源的合理配置与办学效益的稳步提升。因而，完善产权制度既是保证非营利性民办学校有效、充分、正当获取和利用资源的前提，又是保证其非营利性的基础。

（一）以“公益产权”原则构建产权制度

所谓“公益产权”是指由捐赠和其他社会资源形成的一种新的产权形式，也可以叫社会产权或虚拟产权。由于非营利组织的资产不存在一个完整产权的拥有者，其剩余索取权和控制权分离，非营利组织作为受托人的控制权受到限制，受益权缺乏明确主体，基于此，在非营利组织中，委托人、受托人和受益人三方面主体分离使得其产权不同于所有权明晰的私有产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权的国有产权，而是一种“公益产权”。［2］根据我国现有法律的相关规定和学界关于公益产权公认的学理阐释，非营利性民办学校的产权安排当属既非国有、亦非私有的社会公益产权，出资者的出资行为就其性质而言应视为广义的捐赠而非投资。“公益产权”概念的提出可以明晰非营利性民办学校产权结构的特殊性：受益权和控制权分离造成所有者缺位，使用权的受限以及受益主体的虚拟化。非营利性民办学校“公益产权”这一概念建构的意义在于：其一，“公益产权”的表述简明扼要地凝练出了非营利性民办学校的财产特性；其二，“公益产权”的表述能够引起对非营利性民办学校财产问题的特别关注，提醒政府决策者和相关立法者对于这一具有独特性的组织财产，有必要设定特殊的保护规则；其三，“公益产权”的表述更有利于非营利性民办学校吸引社会捐赠。因为“公益产权”这一概念不断向捐赠者表明其捐赠财产的受益者并非某个特定的组织或者个人，而将惠泽社会公众，从而使捐赠者更愿意慷慨解囊。正如美国经济学家、诺贝尔奖得主亨利·汉曼斯所认为的那样：“这种所有者虚位的状态本身就是一种优势，由于没有所有人，这些机构的捐款人才会放心地继续惠顾这些机构，也就是向它们捐款。”［3］基于上述分析，笔者认为以“公益产权”原则构建非营利性民办学校的产权制度是颇有裨益的。政府应当借鉴国际非营利组织的通行做法，从三个方面不断完善非营利性民办学校的产权制度：一是明确学校财产属于社会公益财产；二是提高“非利润分配”、“终止后的剩余财产不得由出资者收回”等已有规定的系统性与操作性，将制度要求落到实处；三是强化对非营利性民办学校公益财产的监督机制。

（二）借鉴吸收财团法人制度的有益成分

针对我国存在众多的营利性教育机构这一事实，为了更大程度地吸纳社会资金进入我国教育事业领域，引入国外私立学校中的财团法人概念，借鉴、吸收财团法人制度的有益成分，不断完善我国民办学校的法人制度，对于规范和促进我国民办教育事业确实非常必要。①在西方国家，以法人设立所依据的法律为标准，将法人分为公法人与私法人。私法人可再以法人成立基础为标准，进一步分为社团法人与财团法人。社团法人是以社员权为基础的人的集合体，也称为人的组合。财团法人是指为一定的目的而设立的，并由专门委任的人按照规定的目的进行使用的各种财产的法人，也称财产组合。财团法人只能是公益性的，须不以营利为目的。据此，从有利于对民办学校实行分类管理的角度看，笔者主张引入国外的财团法人制度。把营利性民办学校视为商业机构，将其的设立和管理纳入“商业法”或“公司法”规范的范畴内；针对非营利性民办学校引入国外的财团法人制度，对其按公益性的财团法人进行管理。用于非营利性民办学校办学的财团法人的财产一旦成为公共财产后，就不得转让、用于抵押担保或继承，但可以免收土地征用费、配套费，免除与投资额相关的所得税，免除运行收益的各种税费。只有这样，才能既有利于吸纳社会资金进入教育领域、促进民办学校的可持续发展，又有利于对民办学校进行规范化的分类管理。

二、形成非营利性民办学校的合理激励

产权方面要求出资人不成为“所有人”的实质是为了保证组织的非营利性，由此引出的问题是：“无所有人”亦即非营利产权条件下如何对出资者、经营者形成有效激励？笔者认为，非营利性民办学校的合理激励应涵括如下三方面：

（一）明确规定“奖励性回报”

在公益产权安排尚未健全、民办学校出资者对“非利润分配”和“不享有所有权”等要求不太认可的条件下，回应出资者对回报的期许成为不可回避的问题，这就需要进一步明晰“合理回报”的性质，明确规定“奖励性回报”。《民办教育促进法》第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”由于该法律条文是放在第七章“扶持与奖励”中加以规定的，因而从立法体系来看，我们有理由认为“合理回报”本质上是国家对民办学校出资人的“扶持与奖励”，而非基本的产权安排，是政府基于发展公共事业而给予民办学校的激励，而非“剩余索取权”的体现，是在保证学校公益性前提下的一种奖励性回报，与出资人对出资所享有的收益权有本质的区别。事实上，这也是《民办教育促进法》立法者反复强调的观点。正如全国人大教科文卫委员会侯小娟所指出的，“合理回报”应该看成是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施，与允许其营利完全是两回事。［4］作为一种政府扶持，非营利性民办学校的奖励性回报不与出资者的出资额和所占的出资比例挂钩，也不与校产增值数额和办学结余挂钩，出资人应否获得奖励性回报，考察的主要标准是民办学校的社会效益和社会声誉，亦即民办学校实现公益性的程度。奖励性回报只用于奖励那些较为优秀的民办学校，即受社会公众好评、受考生青睐、受用人单位欢迎的民办学校，从而起到鼓励先进、淘汰后进的作用。因此，出资人获得奖励性回报的权利，与投资人对其投资所享有的所有权而派生出来的收益权，具有本质上的不同。［5］基于此，笔者认为，要在我国现行《民办教育促进法》相关规范的基础上，进一步明晰“合理回报”的奖励性质而非投资收益性质，明确规定“奖励性回报”②，则既可在一定程度上满足民办学校的资源提供者对回报或多或少的期待，又可绕过“出资回报”等具有营利组织色彩的财产规定对非营利性民办学校的冲击，从而守住非营利性底线。

（二）明确政府对非营利性学校的资助义务

鉴于营利性与非营利性民办学校在组织特征与目标指向上的显著性差异，政府对这两类民办学校应承担全然不同的资助义务。为了有效培育非营利性民办学校并不断提升其社会公益性，政府需要有计划、有系统地提升资助力度，通过多种类型的直接和间接资助措施，发挥对非营利性民办学校物质的、精神的奖励和支援作用。直接资助是指政府直接以财政拨款的方式资助非营利性民办学校；间接资助是指政府通过出台相应的资助性政策，以政策方式支持非营利性民办学校的发展，包括免税政策、捐赠财产的抵税政策、土地征用上的优惠政策等。当然政府资助是柄“双刃剑”，其所依托的强大公共财政既是优势又是隐患，一不小心就会以资助的名义吞噬非营利性民办学校的办学自主性和应有的自治权。而且如果政府资助存在着程序正义的缺失及非一视同仁性的话，则极易成为非营利性民办学校发展过程中的异化因素。因此，从制度上完善政府对非营利性民办学校的资助方式、程序及相关的实体性规范就成为当务之急。

（三）明确非营利性民办学校的税收优惠政策

我国现行相关立法并未对民办学校的税收及优惠政策作出明确规定，更不必说依据民办学校的营利或非营利性出台不同的税收政策。由于立法的模糊性，导致在实践中各地税务部门对民办学校适用的税收政策大相径庭。但是学界对于“捐资办学免税和投资办学纳税”还是取得了相对一致的认识，如学者邵金荣指出：非营利私立教育等社会服务机构应享有法定的免税待遇，向机构捐赠的纳税人享有法定的税收扣除待遇；而营利性教育等社会服务机构要依法纳税保障消费者的合法权益，这是国际上通行的一个基本行为规则或法制原则。［6］该观点也代表了学界的普遍看法。从发达国家的税收政策看，较之于营利性民办学校必须像企业一样依法纳税，非营利性民办学校是免税学校，可依法享受免除收入税的优惠政策。此外，作为这类学校办学经费来源的重要组成部分——企业或个人对学校的捐赠款项亦可抵税。在一些国家，非营利性民办学校甚至还可以享受到免费公益广告和优惠价格的邮政服务。当然，所有这些优惠政策的前提是非营利性民办学校的“利润非分配性限制”。“利润非分配性限制”是近二十年来国际公认的非营利组织的行为法则，即非营利组织的资产和收益应用于社会公共事业而不分配给举办者、出资者或其他成员。借鉴发达国家的相关经验，我们应当明确区分捐资办学和投资办学，将两者划分成不同的法人类型。捐资办学的非营利性民办学校登记注册为财团法人，享受免税待遇，接受公法的调整；而投资办学的营利性民办学校，则向工商管理部门登记注册为营利性社团法人（即企业法人），不享有免税待遇，接受民商法的调整。我国税务管理部门应当对现行的民办教育税收政策法规进行梳理，根据民办学校的不同特点完善税收规范体系，明确民办学校税收优惠政策的适用范围：一是要合理界定税收优惠政策的范围，明确哪些税收优惠政策适用于民办学校；二是要合理界定享受与公办学校同等税收优惠待遇的民办学校的范围；三是要对营利性民办学校制定独立的税收优惠管理办法。

三、设定非营利性民办学校的非营利底线

非营利性是非营利组织的首要属性，坚持并强调非营利性要求不仅正当而且有利于其长期发展。当前，由于我国民办学校整体上非营利性程度不高，如果严格按照非营利性标准运作可能会导致非营利性民办学校的发展难以为继。为此，当务之急在于设定非营利性的底线，保障必要的非营利性，并为其后的规范发展奠定基础：

（一）在法律政策层面上明晰非营利性

外在的法律环境、政策环境以及由此形成的社会环境对民办学校组织性质的选择起到了一种刚性的约束作用。当前我国法律对于民办学校营利与非营利问题的界定并不明确，对于民办学校是否营利的判定标准也并不清晰。然而，政府要推行民办学校“营利与非营利”的分类管理，并期待民办学校至少是从事学历教育的民办学校作出“非营利性”的自愿选择，就必须在法律与政策层面上明晰“非营利性”的标准。事实上，2004年财政部发布的《民间非营利组织会计制度》对于非营利组织的特征已经作出了符合国际惯例的明确规定：“该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”遵循这一会计制度的规定，笔者认为国家在日后出台的“关于民办学校分类管理实施意见”等法律和政策文件中，应当将非营利性民办学校的界定标准明确为：其一，学校的宗旨不以营利为目的；其二，举办者不享有办学结余资产的所有权，学校的办学结余只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得分配或进行其他校外投资；其三，学校的资产不能以任何形式转变为私人财产，学校终止后的资产由审批机关统筹安排用于发展教育事业。这一民办学校“非营利性”的判定标准与当前教育部正在制订的、已进入征求意见阶段的“民办教育专项规划”的相关表述是基本一致的。

（二）在学校章程上明晰非营利性

非营利性民办学校应当在学校章程中明确其非营利性的办学目的和宗旨。民办学校的章程，是学校举办者依照国家法律、法规以及教育规章制定的，规范学校组织与活动规则的法律文件。根据《教育法》的规定，章程是设立学校的基本条件之一，学校按照章程进行自主管理，是一项重要的权利。章程不仅是民办学校依法自主办学的最重要的自律性文件，也是审批部门检查、监督学校教育教学活动的重要依据。《民办教育促进法实施条例》第14条规定，民办学校的章程中必须包含八项内容，其中第六项就是“出资人是否要求取得合理回报”。第44条的规定也表明，出资人取得合理回报的基本前提是在学校的章程中对要求回报事项有明确的规定。所以，在全面实行民办学校分类管理之前，合理回报问题已经不可回避地呈现出来，要求每一所学校、每一位出资人必须对此作出清晰选择，并将基于该选择的学校的营利或非营利性明确载入学校的章程之中。

（三）在学校会计核算上明晰非营利性

界定与规制营利性与非营利性民办学校，首先应当解决民办学校的会计计量问题。《民办教育促进法》要求民办学校在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法审计并公布结果。非营利性民办学校的社会公益性质，决定了其应采用《民间非营利组织会计制度》所规定的会计核算准则。依照这一准则，非营利性民办学校的会计核算主要包括以下内容：其一，会计目标。会计核算所提供的信息应当满足会计信息使用者的需要。非营利性民办学校的资产主要来自社会各界的捐赠、接受服务对象缴纳的服务费、政府资助等，这些供应者应该对学校资产的管理、使用及处置等具有相应的知情权。因此非营利性民办学校应以满足捐赠人、服务对象和监管部门等会计信息使用者的决策需要作为会计目标，设计其会计报表体系和财务会计报告应予披露的信息。其二，会计要素。由于非营利性民办学校的出资者不享有学校的所有权，不存在“所有者权益”和“利润”的核算，只需要设置资产、负债、净资产、收入和费用五个会计要素。同样，在权责发生制会计下，也不存在核算收付实现制下的“支出”问题。其三，会计计量基础。按历史成本计量是企业会计核算的一般原则，而非营利性民办学校的业务特征决定其许多资产的取得并没有实际成本，比如捐赠资产、政府补助资产等都是无偿取得的。所以，非营利性民办学校在坚持以历史成本为计量基础的同时，对于一些特殊的交易事项，如捐赠、政府补助等，应当引入公允价值等其他计量基础。

四、营造非营利性民办学校发展的良好环境

非营利性民办学校的培育是一个长期的过程，其间需要政府和社会的积极支持和规范引导，也需要社会整体公益精神的高扬。总体说来，需要从如下两个方面营造非营利性民办学校发展的良好环境：

一方面，要强化政府及社会支持。为积极引导和主动培育非营利性民办学校的发展，国家和地方政府应当持续加大资金、税收与项目等方面的支持力度，营造良好的社会氛围，引导社会通过提供捐赠、志愿服务等方式支持非营利性民办学校的发展。经验表明，民办学校的非营利性与政府、社会的支持存在着正相关关系，加大政府与社会支持力度有利于更好地引导、规范民办学校按照非营利体制要求运营。这其中，除了制定并落实财税优惠等政策外，还应当确立政府购买服务机制，将非营利性民办学校与同类公办机构一并纳入公开、公平、公正的政府购买服务范围，并围绕购买什么、向谁购买、如何购买三个关键问题，逐步形成由政策法规体系支撑、可持续运行的购买服务机制。应当看到，在关于政府加大对非营利性民办学校的扶持问题上，国家领导人在全国性的重大会议中曾多次明确提及。例如，2010年7月温家宝总理在全国教育工作会议上的讲话《强国必强教强国先强教》中指出，要大力发展民办教育，健全公共财政对民办教育的扶持政策，特别是对非营利性民办学校要给予大力支持。要支持一批民办大中专学校办出水平和特色，成为一流学校。在学前教育、职业教育、继续教育等社会力量参与较多的领域，政府可采取购买服务的办法，支持民办教育发展。［7］

另外，为有效引导现有民办学校的合理分流，让多数实施学历教育的民办学校转为非营利性民办学校，政府有必要对转为非营利性的民办学校采取补偿政策，如：原以出让方式取得建设用地的，即时出让价与行政划拨价的差额部分，可在办学结余款中扣除，返还给举办者；对开办以来未取得任何回报，积累净资产超过原始投入部分，可以一次性奖励的方式给予合理回报；举办者无资产投入，靠滚动发展起来的学校，对开办以来未取得任何回报的实际办学者，可以一次性奖励的方式给予合理回报；举办者原始投入占建校总投入比例较大的学校，经举办者提出申请，可以政府参股的形式，置换举办者的部分原始投入；实施分类管理后，遵循财产保值原则，允许按出资人的实际出资额和当年金融机构存款基准利率的乘积，从办学结余款中返还给出资人，或计入其新增出资额。

另一方面，要积极弘扬公益精神。从总体上看，非营利性民办学校应是使命驱动、以志愿求公益的组织，公益精神是其核心资源之一。所谓公益精神，“就是公益主体基于一定的关怀和利他意识而面向特定社会群体或人类发展共同关注问题的行为的一种心理态度、价值观念和人格品质。”［8］超越个人私利的公益精神应是出资者等参与非营利性民办学校办学的核心动力，也是社会成员为之提供捐赠、志愿服务的基本动因。非营利性民办学校正是基于公民社会中具有公益精神的个人、社会力量的合作而形成的，其目标是提供优质的公共教育服务。当然，社会整体公益精神的高扬不是一朝一夕的，也不是自发生成的，而是需要实实在在的制度和良好的社会生态作为基础，在此期间，政府应扮演重要的角色。政府在制定公共政策时应大力提倡公益精神，倡导慈善公益活动，认真回应社会公益需求和民众的公益期待。政府应借鉴发达国家的有益经验，创新慈善公益的思路和举措，以大型公益项目为依托，倡导与实施培育公益精神的主题工程，在全社会范围内形成“弘扬公益思想、壮大公益队伍、整合公益资源、丰富公益活动”的发展态势，为非营利性民办学校等非营利社会组织的健康发展提供精神动力与社会支持。

注释：

①如何在我国现行立法中导入“财团法人”制度是一个复杂的问题，将涉及我国民法通则的重大修改及法人类型的重新划分。笔者认为，我国统一的财团法人制度的立法模式，至少有两种选择：一种是，在将来出台的民法典之中确立其基本规范，其中不仅仅包括实质意义上的民法规范，也包括监督管理上的基本制度，也就是说可以包括部分行政法规范，然后再以单行的较低层次的立法规定较为细节性的内容（主要是关于监督管理的法规）；另一种是，仅在民法典中简单说明财团法人是法人的一种，但是不设定具体规则，而是交由单行立法解决。

②关于“奖励性回报”的规定可体现于当前国务院正在着手制定的《民办教育促进法实施条例》的修正案中。

［1］何金辉.民办学校分类管理的分歧与共识［J］.教育发展研究，2010（10）：42.

［2］贾西津.第三次改革——中国非营利部门战略研究［M］.北京：清华大学出版社，2005：115－124.

［3］［美］亨利·汉曼斯，著.于静，译.企业所有权论［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：354.

［4］人大教科文卫委员会侯小娟谈民办学校合理回报问题［EB/OL］.（2003－04－07）.［2011－04－20］.http://www.people.com.cn/GB/kejiao/39/20030407/965017.html.

［5］肖晗.民办教育中合理回报制度之重构［J］.昆明理工大学学报：社科法学版，2008（9）：45.

［6］邵金荣.非营利组织与免税——民办教育等社会服务机构的免税问题［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：247.

［7］温家宝.强国必强教 强国先强教［EB/OL］.（2010－08－31）.［2011－04－25］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－08/31/c_12502783.htm.

［8］卓高生.公益精神概念辨析［J］.理论与现代化，2010（1）：89.