关于稳定和完善农村土地承包经营制度的思考

王崇娟

黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县农业局经管站

关于稳定和完善农村土地承包经营制度的思考

王崇娟

黑龙江省大庆市杜尔伯特蒙古族自治县农业局经管站

取消农业税是党中央惠民政策的一项重大举措，极大地调动了其生产经营积极性，为农村经济和社会发展带来了巨大的动力和效应，化解了人地分离所带来的突出问题和矛盾，对进一步稳定和完善农村土地承包经营制度提供了有力的支持和持久的保障，同时也对理顺农村土地关系提出了更高的要求。

农村土地经营制度；突出问题；思考

自上世纪80年代初期，我国在农村就确立了以家庭承包经营为基础，统分结合的农村基本经营制度，赋予农民充分的生产经营自主权，解放了农村生产力，使农户真正成为独立的市场主体。取消农业税是党中央惠民政策的一项重大举措，极大地调动了其生产经营积极性，为农村经济和社会发展带来了巨大的动力和效应，化解了人地分离所带来的突出问题和矛盾，对进一步稳定和完善农村土地承包经营制度提供了有力的支持和持久的保障，同时也对理顺农村土地关系提出了更高的要求。

一、取消农业税后，农村土地经营方面发生的新变化

（一）农民对土地的态度发生了变化。长期以来，由于农民经营土地负担过重，农业生产成本高，农业效益低下，农民在土地上得到的收益寥寥无几，甚至出现负效益。因此有些农民不愿意为土地注入更多的科技、资金，造成劳动效率低下和土地利用率不高，有些土地甚至被撂荒。但是近年来中央一系列惠农政策出台后，广大农民对土地经营的态度发生了明显的变化，有些外出打工的农民返乡要地，有些原来不愿意经营土地的也要地，有些长期被撂荒的土地也被重新“捡”了回来。农民也加大了对土地的投入，重视选用优良品种和科学种田。

（二）减轻了种地农民的负担。税改前农民种地，除生产费用开支外，还承担着大量的税费负担。实行免征农业税政策后，农民经营土地已零税赋。

（三）分配机制发生了变化。实行家庭联产承包责任制以来，农村收益分配的办法是交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。减免农业税后，农村收益分配机制发生了变化。先是税费改革，将给国家、集体上缴的税费全部纳入税收管理，农民种地只需依法纳税；农业税全部取消后，农民经营土地全部的收入都是自己的。分配机制的变化使农民对土地经营更有信心，从而极大地激发了他们的生产积极性。

二、当前农村土地经营体制存在的突出问题

（一）人地利益矛盾突出。一是在一轮农村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二轮土地延包时“小调整”工作做得不到位，国家相关法律法规的相继出台，规定了农村土地承包期30年不变，实行“增人不增地，减人不减地” 的政策，在承包期内不得随意调整农民承包土地，造成当时农村多女户现在耕地富余，管理困难，而当时多子户后来娶妻生子后，土地紧缺。目前，为追求农村土地利益公平，土地较少户要求从新调整承包地，主张实行“增人增地，减人减地”，而耕地较多户，即便耕种和管理不过来，宁可粗放经营，广种薄收，甚至弃耕抛荒，也不愿将自己难以耕种和管理的承包地交回让集体另行发包。两种不同利益观点的分歧，严重制约了农村基本经营制度的稳定和完善。二是取消农业税后，许多地方都掀起了一轮“要地热”，面对大量要地的农户，集体基本上没有耕地可给。由此引发的矛盾也日益突出，造成的土地纠纷和上访案件不断增加。

（二）土地承包零碎细化。各地在进行农村土地承包时，为了使承包利益均等化，把耕地按优、中、劣三等搭配按人口平均分包到户，导致耕地较多户承包到的耕地过于零碎分散。承包地的不集中性，增加了农业的投入量和管理成本，制约着农业先进技术的推广和农业机械化应用，已成为制约当前农业规模化经营的一个主要瓶颈。

（三）农村耕地向减少趋势蔓延。由于农村土地耕种效益比较低，土地违法成本不高，导致农村土地被随意征占用，加之农民对耕地保护意识淡薄，擅自改变耕地的用途，随意在承包地上建房、取土，导致农村耕地流失严重。

（四）农业投入不足。近年来，随着大量的农村青壮年劳动力外出务工经商，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒，致使对土地的劳动力投入不足；虽然国家对农民种粮给予了补贴，但一些地方因财力有限，对农业基础设施建设投入比较少，对一些农业领域的重大项目投入力度不够，尤其是对水利等农业基础设施建设投入力度严重不足，使原有的一些坝塘、管道、灌溉沟渠等设施老化，毁损严重；一些水毁农田、河道得不到及时修复，降低了农民抵御自然灾害的能力。

（五）土地流转行为不规范。从调查的情况看，农民的土地流转法律意识淡薄，自我保护意识不强。农户间的土地流转几乎是自发流转，私下交易，都没经过发包方同意。在土地流转的过程中，往往没有签订书面协议，只是通过口头约定，同时也未办理登记备案手续，双方权利义务不明确，致使流转行为不受法律保护。

三、对完善农村土地承包经营制度的几点思考

（一）进一步完善农村土地承包管理制度，强化农村集体经济组织的管理权。认真落实土地承包期的延长政策，抓紧解决土地承包中的遗留问题，确保承包土地面积、承包合同、承包经营权证书到户，稳定农户的承包权。农村集体经济组织必须加强农村土地的管理，监督承包方依照合同约定的用途合理利用和保护土地，不能强迫农民流转土地，更不能随意出让、买卖土地。农村集体经济组织还要承担土地承包生产经营的服务和协调工作，帮助农户发展生产。认真贯彻落实《农村土地承包法》，在长期坚持土地承包经营制度的前提下，鼓励土地合理流转，适度扩大经营规模。

（二）切实保障农民的土地承包经营权

1、依法保护农民的土地承包经营权。《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地经营权，以法律的形式对土地的承包期限、承包方的义务、土地承包经营权的流转、土地承包经营权争议的解决以及法律责任等问题做出了明确的规定。认真贯彻和深刻领会《农村土地承包法》的实质，让广大农民群众真正了解和熟悉农村土地承包政策，依法保护自己的合法权益。

2、换发、变更土地承包经营权证，保护农民的土地承包经营权。《农村土地承包经营权证》是农户享有的土地承包经营权的法律凭证，要根据目前农村土地的变化情况，及时换发、变更，对农民经营的土地、承包的费用进行核实，使证书与实际内容相符，这也是保障农民土地经营权的有效方法。

3、完善农村土地纠纷的调处机制，保护农民的土地承包经营权。土地纠纷是目前农村土地承包管理工作中纯在的主要问题，在纠纷的处理中，要以法律和政策为依据，以维护广大人民群众的利益为核心，对农民反映的问题要及时调处，化解矛盾，消除对立情绪，充分发挥协商、调解、仲裁等多种方式，加大纠纷调处力度。

（三）建立健全农民的保障机制

1、加强耕地保护。耕地是农民最大的保障，加强耕地保护，控制征地规模，减少非农业性生产占地。

2、妥善安置失地农民。失地农民的安置应保证被征地农民原有生活水平不降低，改变单一的、一次性的货币补偿办法，探索建立留地安置、入股安置、土地换社保安置等办法，也可以建立统一的失地农民安置基金，实行专款专用。

3、建立失地农民的养老、医疗等社会保障机制。应尽快把失地农民纳入城镇社会保障机制，建立失地农民养老和医疗保险制度，解决失地农民的后顾之忧。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.07.045