论海洋生态损害之国家索赔的实现路径*

刘家沂,凌 欣

(1.国家海洋局海洋发展战略研究所,北京 100860;2.天津财经大学法学院,天津 300222)

海洋环境是指影响人类生存、发展的各种天然的和经过人工改造的海洋自然因素的总和,包括海洋水体环境、海洋上方的大气环境和海底环境,以及生活于海洋中的生物环境等。[1]除了为人类提供食品、提供初级生产和次级生产资源以及生物多样性资源等传统的重要作用外,海洋在全球物质循环和能量流动中的作用越来越被重视。[2]人类行为对海洋环境造成损害时,将会损及海洋的气体调节功能、营养循环功能、干扰调节功能和生物控制功能等,对海洋生态价值造成严重损害。生态损害进入法律调整领域①美国1980年颁布的《综合环境反应、补偿和责任法》(CERCLA)将自然资源等环境要素作为法律保护的对象。欧洲委员会通过《关于补救环境损害的绿皮书》《欧盟环境民事责任白皮书》,及至2004年3月10日通过《预防和补救环境损害的环境责任指令》,逐渐明确了“环境损害”的涵义,构建了环境损害民事责任制度。,主要是因为人类认识到了生态损害的严重后果,这种影响已远远超出特定的人身及财产利益损失,它直接危及人类生存与发展的根本利益。人类作为生态系统的参与者,生命的安全与繁荣离不开生态系统的基本支持。

一、海洋生态损害的法学定义

海洋生态系统是海洋生物生存条件、海洋生物及其群体与周围海洋环境相互作用过程中组成的一个系统,是在海洋空间范围内,海洋生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个海洋生命与周围环境相互联系、相互作用的自然整体。[3]27作为地球上一个重要生态系统,海洋生态系统具有重要的环境价值和经济价值。海洋生态系统在以物质性产品的形式满足人类生存、发展和享受的需要的同时,又以非物质性产品的形式为人类提供舒适性服务,满足人类更高级的享受,另外,海洋还具有重要的生态功能。[4]

海洋生态损害主要是由自然变化或人类活动而引起的海洋生态系统失衡、生态环境恶化,以及对人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响,包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。现行国际公约、欧美等发达国家和地区的相关法律制度对于“海洋生态损害”已有规定。

1992年《里约环境和发展宣言》提出:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。”此后,国际公约和区域性法律文件日益全面、明确地界定“损害”和“环境损害”的概念。其中,1994年联合国环境规划署所作的“对环境的损害”的定义已包括对环境的“非使用价值及其支持和维持可接受的生活质量以及合理的生态平衡的能力”的“重要不利影响”。[5]332000年《欧盟环境民事责任白皮书》指出,“环境损害”包括“对生物多样性的损害”和“以污染场所形式表现的损害”。2004年欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》则明确地将“自然资源服务功能(natural resource service)的损伤”纳入“损害”的范围,认为“环境损害”对受保护栖息地或者物种保育状况的顺利延续或者保持产生了重大不利影响。由此可见,“环境”成为“损害”的客体之后,随着其法学涵义不断扩大,法律上“损害”的范围也不断扩大。上述法律所规定的“环境损害”中的“环境”显然已不限于单个的环境要素,而是兼容自然资源、环境条件、生境及其组成的动态的、系统化的生态系统平衡能力的“大环境”。[5]34-36这就要求我们重视保护生态价值,避免生态服务功能遭受破坏或生物多样性遭受损害的事实被忽略或遗忘。

国内学者也从法学角度,对生态损害做出了定义。有的学者将生态损害定义为:“人们生产、生活实践中未遵循生态规律,开发、利用环境资源时超出了环境容载力,导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。”《比较法视角下中国生态损害责任》一文则认为,生态损害是一种“新型的损害”,即对生态环境本身的损害与破坏,中国有学者称之为生态的损害或自然的损害,也有之称为“纯生态损害”或“纯环境损害”。[6]这两种说法都是为了与传统的环境损害区分开来;生态损害是指在一定的区域内,生态要素因产业活动或其他人为的活动被污染、破坏,使生态环境遭受到难以恢复或不可逆转的损害,继而侵害了生命体的自然生存方式和存在形态,破坏了生命体的自然演化进程和生命繁衍过程,有引起生态系统失衡或物种提前消亡的危险,以及导致了危害生态系统平衡发展实际后果的一种事实状态。[7]《海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究》一书认为,从法学上讲,生态损害是因为人的行为而对生态系统的组成、结构或者功能及生态要素发生严重不利变化的法律事实,其侵害的客体是地球上某一生态系统或生态要素,由于人的行为而产生的这种损害不仅包括生态环境中发生的纯生态损害,还包括与环境侵权损害同时发生的生态损害,生态损害的实质是人类共享的生态利益受到侵害。[3]8-9从以上学者有关生态损害的研究可以看出,生态损害不仅是人类的直接的现实的人身和财产权受到损害,而是人类未来的、后代的基于生态系统的人身、财产权利和预期利益遭受了严重损害。生态损害无论是侵害客体还是损害后果在时间属性上要显著区别于传统损害,在法律思维看来,生态损害的客体和后果是被法律所发觉并认可的未来人类可持续的、战略性的、安全性的生态利益。生态损害法律定义的本质是,科学技术的发展,亦即人类的认知、理解能力提高导致新的生态损害定义必须体现法律制度规制人类行为的时间性和预见性。

借鉴当前比较流行的生态损害法学定义,并结合海洋生态系统的基本特点,我们认为,海洋生态损害是指由于人类的各种行为而给海洋生态系统的功能造成了难以恢复或不可逆转的损害,影响海洋生态系统功能发挥,侵害人类当前及未来生态利益的法律事实。该定义强调两点:一是海洋生态损害是由人为因素而引起的;二是海洋生态损害是对社会公众现实及未来海洋生态利益造成的损害,个人权益蕴涵在公共利益之中,并不直接作为法律关系的构成要素。

二、海洋生态损害的法律分析

第一,海洋生态损害的致害主体具有广泛性与多样性,包括所有的人。生态损害的致害人不仅有自然人、私法人以及公法人,还有广泛的非法人组织,正是这些主体实施的特定行为,最终导致海洋生态损害的发生。海洋生态损害产生的原因是人类在利用海洋的过程中,其行为超越了人类和海洋生态环境所能承受的极限而对海洋生态造成了损害。正是由于所有人的需求及活动而造成了海洋生态损害的发生,所有人都可能成为海洋生态损害的致害人。

第三,海洋生态损害反映了人与海洋这一环境要素的关系。在这里,海洋生态不再作为致损的媒介,而是受损的对象。海洋生态损害的侵害对象直接指向(to)生态环境本身,并以公共环境利益为侵害客体,而不仅是以生态环境为媒介(through),直接以其他法律主体的人身、财产权益为侵害客体。从结果上来看,海洋生态损害造成的是海洋生态功能的重大退化,生态利益被损害,而不是海洋生态环境的功能可能未遭破坏,或仅受轻微影响,但造成了现实、具体的人身损害、财产损失、精神损害或纯经济利益损失。[9]

第四,海洋生态损害本身具有难以恢复性,甚至是不可逆转性。生态系统本身具有一定的张力去应对和容纳来自系统外部的各种影响,只要各种影响的合力不超过生态系统自身的张力,生态系统就能够继续保持相对的稳定状态。也正是由于生态系统自身具有应对一定程度外界影响的张力,才导致大多数生态损害都是经由相当长时间的不断积累和相当广范围的物质积聚而最终显现。但是,生态损害后果一旦显现,往往就难以消除和恢复,甚至是不可逆转性的。[8]

三、海洋生态利益全民所有的法律特点

生态损害并不是指某个具体的民事主体的特定权益遭受不利后果,而是指一定地域的社会公众或人类全体的现实的、未来的生态利益受到消极影响。侵权责任法是私法,只能对民事主体的人身或者财产所遭受的损害提供救济,故不足以直接用来填补生态损害。

中国与海洋生态损害救济相关的法律规定主要是《中华人民共和国民法通则》(简称《民法通则》)第117条、第124条和《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)第90条等。

《民法通则》第117条规定:“损害国家的、集体的财产或他人财产的,应当回复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受重大损失的,侵害人应当赔偿损失。”第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害,应当依法承担民事责任。”依照中国物权法的规定,海域属于国家财产,因此,当海域作为国家财产受到损害时,根据《民法通则》第117条关于损害国家财产的应当进行赔偿的规定,侵害人有责任赔偿损失。但是,《民法通则》第117条并没有对损害进行具体解释,指出哪些属于损害,即是仅指海洋渔业资源减少等经济损失,还是也包括海洋生境破坏等生态损害。

审视有关海洋生态损害诉权的规定,《中华人民共和国环境保护法》第6条明确规定,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《海洋环境保护法》第4条进一步规定,“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务,并有权对污染海洋环境的单位和个人,以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举”。但是,这两条的规定针对的是人们保护环境或海洋环境的义务,并没有相关程序的制度规定。

《海洋环境保护法》第90条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《最高人民法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第146条规定:“《中华人民共和国海洋环境保护法》授权的海洋环境监督管理部门,有权在授权范围内代表国家,就船舶油污造成的海洋环境损失向油污责任人提起诉讼。”这些规定可以说奠定了海洋生态损害赔偿之诉的法律基础。

1）秋季果园深翻，以改善土壤理化性状、增加土壤团粒结构、增强土壤通透性、改变果树根际周围土壤养分构成，利于根系对钙等中微量元素的吸收，预防苦痘病的发生。

再审视相关的诉讼制度能否为海洋生态损害赔偿诉讼提供支持。无论是《民法通则》第106条第2款规定的过错责任,还是该法第124规定的无过错责任,都只能对人身、财产受到损害的单位和个人提供救济,并未提供填补生态损害的直接依据。也就是说,人类破坏和污染生态环境的行为对生态环境本身所造成的不利后果只涉及某个民事主体的人身或者财产,形成传统损害,才能通过侵权责任法救济,且这种救济直接针对的是受到损害的民事主体,而不是遭到破坏的生态环境。[13]由于缺乏法律规定,没有形成完善的生态损害赔偿制度,对海洋生态进行索赔的实践非常少。截至2011年年底,有关海洋生态损害赔偿诉讼成功的案例,国内仅有“塔斯曼海”轮案,欧盟尚有一例“埃瑞克”号邮轮法国海域溢油案。

由于海洋生态损害有别于传统的人身损害和财产损失,目前可直接适用的关于此方面的国际公约较零散,主要有《国际油污损害民事责任公约》和《关于设立油污损害赔偿国际基金的国际公约》。另外,《1992年国际油污损害赔偿基金索赔手册》和《国际海事委员会油污损害指南》虽然有一些具有参考价值的规定,但由于它们不是公约,也不是国际惯例,不具有法律效力。

综上,环境侵害行为的赔偿大多集中于由于环境污染造成了人身伤害或财产损失而引起的索赔,至于对生态本身所造成的损害,则常常被忽视了;或者是虽然已经意识到了对生态损害进行索赔,但因其没有确定的诉权归属,现行法律也未明确规定如何保护社会公众、人类全体的预期性的生态利益,所以,按照民事法律的通常办法无法将生态损害列为索赔标的。也就是说,在实体法上中国环境保护法律制度对于生态利益实体权利规定的不足,以及在程序法上公益诉讼相关规定的缺失,使得传统环境侵权法很难解决生态损害问题,这种传统民事利益损害之外的生态损害需要由具有新理念的环境法来应对。环境法的根本目的就是规制人的行为、保护环境。一方面,环境法要保护人类的健康和财产不受环境破坏行为的侵害,另一方面,也应调整具体的人身、财产损失之外的不特定主体(社会公众和人类全体)的现实、未来(理论意义上)的生态损害。

然而,运用环境法律来预防和救济生态损害已反映在一些国际法律文件中。例如,《保护臭氧层维也纳公约》第2条第1项规定:各缔约国应依照本公约以及它们所加入的并且已经生效的议定书的各项规定采取适当措施,以保护人类健康和环境,使免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成的或可能造成的不利影响。又如,《1969年国际油污损害民事责任公约》(CLC 1969)没有规定油污对环境本身的损害,但该公约1984年议定书对此做了修正,规定“油污损害”是指由于船舶溢出或排放油类(不管这种溢出或排放发生于何处)而在船舶之外因污染而造成的损失或损害,但是,对环境损害的赔偿,除这种损害所造成的盈利损失外,应限于已实际采取或行将采取的合理复原措施的费用;预防措施的费用和因预防措施而造成的进一步损失或损害。该公约1992年议定书虽然没有对环境损害进行定义,但界定“污染损害”的范围时,已涵盖环境本身因油类污染而遭受的损害,“油类从船上溢出或排放引起的污染在该船之外造成的灭失或损害,不论此种溢出或排放发生于何处”,该议定书所规定的环境损害赔偿的范围是“已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”。

四、中国海洋生态损害赔偿问题上国家索赔的实现路径及相关建议

海洋生态损害索赔的权利来源可以有两种设定:一是物权路径,即私法想象,国家作为民事主体;二是管理权路径,即公共管理想象,国家机器作为公共管理的主体,代表社会公众或者道德意义上的人类社会利益。

(一)物权路径——国家所有权

国家所有权是指国家对国家财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。国家所有权并非是社会主义国家的特点,任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要,都须有国家财产作为保障,同时国家财产也是实现国家公权力的物质基础,国家作为财产的所有人依法对属于国家的财产享有所有权。

《中华人民共和国宪法》第9条明确规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。《中华人民共和国物权法》第46条规定,矿藏、水流、海域属于国家所有。《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定,“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权”,“单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权”。

依照中国相关法律的规定,内水、领海和中国管辖的一切其他海域内的所有生物和非生物自然资源,应属于国家所有,都是具有特殊形态的国家财产,国家享有对自然资源的所有权。

《民法通则》规定,国家财产神圣不可侵犯,侵害国家财产的,应当承担民事责任,赔偿国家损失。不论是破坏海洋生态的是何种侵权行为,主观上是否故意,该行为只要侵害了国家的海洋自然资源,行为人都应当承担损害赔偿的责任。国家保护海洋自然资源使用权人的使用、收益的权利;当其权益受到污染行为侵害时,行为人应当承担民事责任。据此,《海洋环境保护法》“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的”损害赔偿作出了明确规定。

海域国家所有权是由法律设定的一种有别于私人所有权的特殊所有权。法律的这种设定不是对先于法律而存在的权利的宣示,也不是对海域之上既存、占有、使用、收益、处分等社会关系的确认,而是纯粹的法律创设。

众所周知,海域资源对于人类而言不再是取之不尽、用之不竭的公共资源,海域资源的有限性日渐凸显。海域利用具有排他性不强但竞争性突出的特点,不同类型的用海方式之间对特定海域的竞争,加上海洋开发带来的收益也刺激投资者开发海洋的热情,使海域的稀缺程度不断加大。为了有效利用海域资源,特定海域利用者的经营活动必须得到法律保护,因此,不仅要通过公法维护国家对海域的支配,也要通过私法对稀缺的资源设定物权,以定纷止争。所有权的基础是稀缺性。从海域资源具有公共物品属性的经济理性出发,为了解决人类需求与海域资源的稀缺之间的矛盾,必然要求海域资源的所有权主体为具有社会控制力的主体。海域具有突出的公益性,与国家主权和国家利益密切相关,它不仅是重要的自然资源,在各国经济发展中发挥着重要作用,也是战略地位重要的国防空间,更是其他自然资源(如矿产、水流、森林、野生动植物等)的载体,具有不容忽视的生态价值。为了维护国家公共利益,大多数沿海国家在立法中宣布主权海域为国家所有。

法律创设海域国家所有权,系因海域资源相对不足。海域不是普通的财产,海域本身不能亦不应成为商品或者被商品化。其与军事要塞、核矿物等关涉国家公共利益的自然资源一样,不能由私人产权支配。海域是专属于国家所有的自然资源。海域所有权是一种特殊的财产权利,除了具有财产所有权的一般属性之外,在主体和权利行使方面有别于一般的私人财产所有权。海域所有权的行使目的绝不单单是财产的保值增值保障,促进对海域最大限度的利用和收益,还包括各项公共利益的实现,如确保国防安全、提高海域使用的效率、增进社会效益、保护海洋环境、建立开发和利用海域资源的良好秩序等。国家是公共利益的代表,其有能力遏制私人用海主体对海域财产权不断膨胀的要求,也有责任保证国家海域不受非法侵犯。尤其是在当代社会,环境污染和生态破坏已构成对人类社会的最大威胁。对海洋生态的损害,是损害者对国家所有的自然资源所有权、使用权、受益权的侵害。也就是说,海洋生态损害除直接侵害自然人的人身权和自然人、法人或其他组织的财产权外,还直接破坏了海洋生态、水产资源,侵害了国有财产,国家作为受害人主体无论从理论上还是法律依据上都有权提起诉讼。[11]

(二)管理权路径——公共管理理论

政府是国家机器中的执行机关,它代表国家实施公共管理,以国家的名义执行宪法、法律和法规。一般认为,公民与政府的关系实际上是一种委托——代理关系,政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托,政府只是执行公众意愿的代理人,所以,政府应保障和增进公共利益。[12]公共管理的出发点和归属,始终应当定位于大众利益的取得和价值的实现。[13]国家通过立法和授权,将海洋环境保护和监督管理权授予相关的行政机关。例如,中国目前建立了国家环境保护部门统一协调监督与各有关部门分工负责相结合,中央管理与地方分级管理相结合的海洋环境管理体制。当社会公众现实及未来的海洋生态利益受到损害时,政府相关机关应承担作为公共管理主体的责任,维护社会公众的公共利益。

联合国海洋污染专家组(GESAM P)将海洋污染定义为:人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境(包括河口湾),以至造成损害生物资源,危害人类健康,妨碍包括捕鱼、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。《联合国海洋法公约》将海洋污染定义为:人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境,其中包括河口湾,以至造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康,妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。《伦敦倾废公约》(L ondon D ump ing Convention)认为,国家或组织应采取一切可能采取的手段,来防止某些海洋倾废活动。这些海洋倾废活动可能危害人类健康,损害生物资源和海洋生物,损害环境优美或干扰人类对海洋的合法利用。《海洋环境保护法》第90条第1款规定,造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。第2款规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。法律对污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任分别作出规定,说明两者之间是存在明显区别的。

发生海洋生态损害的区域,可以包括一定范围的自然海域、自然海岸带,以及各种涉海经济责任区或其他特定使用海域。海洋生态损害所侵害的对象是不属于任何私人所有的海洋生态环境要素,它归属于国家利益的范畴,这就决定了海洋生态侵权者所承担的责任有别于传统民事侵权法上的责任,不以特定受害者的人身伤害或财产损害为条件。[14]《海洋环境保护法》第90条强调了国家应提出赔偿要求的责任。

CLC 1969没有对索赔主体具体定义,《国际海事委员会油污损害指南》明确了油污损害的索赔主体包括自然资源的所有人或者管理人,虽然此指南不具有法律效力,但它可以作为司法机构审理案件的重要参考。美国就建立了国家财产托管制度。美国1980年颁布的《综合环境应对、赔偿和责任法》(CERCLA)将自然资源等环境要素作为法律保护的对象,为补救人为活动对环境造成的损害,规定总统或任何州授权的代表可以“自然资源受托管理人”的公众代表身份向环境损害责任人主张恢复或更新被损害的自然资源的费用。这实际上是把生态而不仅只是某种资源当成了保护对象。这一法律实施的结果是对遭受破坏的生态的恢复和对生态破坏的更有效的预防。美国1990年《石油污染法》规定:自然资源损害赔偿由托管人提出,通常总统或者州、印第安部落、外国政府的授权代表应作为其自然资源的托管人,可以代表公众、印第安部落或者外国提出自然资源损害赔偿。总统、每个州的州长、印第安部落的管理组织应任命某个组织或人员作为油污法下的资源托管人。自然资源托管人依法评估在自己托管范围内自然资源损害的情况;代表国家提起索赔;在托管范围内,开展和执行自然资源恢复、复原、替代或者获得等价物的计划。公共信托理论源于罗马法,在历史上适用于航行权和捕捞权。该理论认为,水道所体现的公共利益高于任何私人诉求,美国普通法拓展了这一理论,认为公众对国家自然资源有明确、合法的利益,这种利益包括非商业性公共利益,因此,市民可以对那些威胁自然资源所体现的公共利益的私人或政府行为提起诉讼,政府也可依据同样的理论通过行政行为保护自然资源,自然资源被认为是由公众托管给联邦或州政府的。[15]依据公共信托理论,美国联邦法授权政府机构作为自然资源托管人对有关自然资源损害赔偿问题做出规定。

西方国家在公益诉讼理论的影响下,纷纷确立国家机关参与民事诉讼制度。法国、德国及日本等大陆法系国家通过本国的民事诉讼法规定国家机关可以通过起诉或者其他方式介入涉及环境污染等公共利益的诉讼中去。在船舶油污污染案件中①1978年3月16日,A 1T I OCO公司的Cadiz号超级油轮在英吉利海峡距法国西北部布列塔尼(Brittany)海岸约25公里的海上遭遇风暴触礁并断裂,所载原油全部泄入海中,使法国西北和北部近400公里岸线受到严重污染,海洋生态环境受到严重破坏。法国国家和地方政府与同样受到油污损害的养殖渔民、专业团体一道起诉A1TIOCO公司要求赔偿损失。1985年7月,希腊籍油轮Patmos和西班牙籍油轮Castillo de Monte Aragon在意大利海域相撞,造成超过1000吨原油泄露,意大利政府就生态损害向当地法院提起标的额为50亿里拉的赔偿诉讼。,这些国家的政府部门积极进行海洋生态环境损害索赔。一些国家已经允许个人提起基于公众环境利益的诉讼,如哥斯达黎加最高法院在个人提起的一起诉讼中,判决政府应当命令立即停止危害生活权利和健康环境的倾废行为。从实践中可以看出,对于公众环境利益的保护,最终仍然需通过政府行使环境管理权来实现,而个人不能从此类诉讼中获得民事损害赔偿。

五、结语

海洋生态损害是由人为因素引起的,是对社会公众现实及未来海洋生态利益造成的损害。从物权路径来看,海洋生态损害直接破坏了海洋生态、水产资源,侵害了国家财产,国家作为受害人主体,无论从理论上还是法律依据上,都有权提起诉讼。从管理权路径来看,当海洋污染损害公众利益时,国家也可以采取公共信托理论的原则,即政府可以代表公众直接行使环境管理权,以海洋生态遭到损害为由提出要求责任人排除环境危害的民事请求,但仍应建立环境公益诉讼,以实现对政府的司法监督。

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