我国社会服务承诺制分析

侯 莹

一、社会服务承诺制的理论背景

社会服务承诺制是指相关服务行业把本系统的服务内容、完成时限、应负责任等定出严格标准向社会做出公开承诺，并在社会监督下实施的一种服务制度。产生社会服务承诺的实践背景是上世纪各国掀起的政府改革运动。上世纪90年代以来，西方各国为了提高竞争力，提高公共政策和公共管理的品质，纷纷开展“政府再造”运动。其重要目的是构建服务型政府。在此过程中，英国最早推行了社会服务承诺制，时任首相梅杰在1991年推行的“公民宪章”运动即为典型，该运动中英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，作为对公众的一种承诺。其中明确的服务标准、透明度、顾客选择、完善的监督机制等是宪章的重要原则。在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛应用，并在政府部门、公共服务部门和垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各方面的工作业绩情况、效率和质量。［1］英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家政府纷纷效仿。1993年，时任美国总统克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，以行政命令的方式要求联邦政府部门制定顾客服务标准来贯彻副总统戈尔在政府改革报告中提出的“顾客至上”原则。到1996年，全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制。我国香港地区政府各部门也将承诺作为一种普遍的制度实行，并且所有承诺均在十分清晰的政府职能基础上进行具体化，如“办理土地文件注册，服务标准20个工作日，应达指标95 ”，并规定相应保障措施。［2］

在西方市场经济的背景之下，社会服务承诺制均由政府启动。主要应用于三类由政府垄断的公共服务行业中：一是管制性服务行业，如户籍管理、公共安全、执照核发等；二是非盈利性公共服务行业，如环卫、城市公交、公共文化设施等；三是“天然”垄断性或半垄断性服务行业，如铁路、邮政、水电部门。目前，后两个领域，随着政府权力下放给社会，大量的非政府组织承担起了管理社会公共事务的职能，这样竞争机制慢慢在这两个领域渗透，虽然就目前来看其力量还不算强大，但这也对传统的政府行业一统天下的地位提出了挑战，政府在寻找出路的同时着力构建服务型政府，因此承诺制似乎成为许多部门抓在手中的救命“稻草”。

二、我国社会服务承诺制实施现状分析

1994年，山东省烟台市在全国率先推行了服务承诺制度。其基本工作机制是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任者要承担责任和实行赔偿。在制度实行后，建委系统各方面的工作发生了显著的变化，受到了群众的普遍欢迎。为此，该市市委、市政府在对市建委系统的做法进行分析总结后，将承诺制的实施范围先后扩大到了交通、工商等24个部门，涉及基层2304个单位。此举一出，马上产生了广泛的社会效应，继而被称为“烟台经验”推向全国。1996年8月，建设部向社会公布，将在36个大中城市实行供水、燃气、公交行业的社会服务承诺制，标志着社会服务承诺制在全国的全面推行。2001年10月，上海市工商行政管理局和上海市浦东新区人民政府在浦东新区对企业登记率先试行“告知承诺制”制度，由工商部门受理，工商部门在收到申请企业的材料后，5个工作日内就可以制作申请企业的营业执照。此举一出，被社会舆论认为是促进政府职能转变、创新行政管理方式、构建服务型政府的标志。2008年3月1日实施的《云南省人民政府关于在全省行政机关推行服务承诺制、首问责任制和限时办结制的决定》规定：“建立服务承诺制，是为改善服务态度，规范行政行为，加强自身建设，提高工作效能，增强政府执行力和公信力。”这一服务承诺制的实施，带来了良好的社会效应，并不断扩大。

三、我国社会服务承诺制的完善策略

服务承诺制在我国推行已有16年的时间，社会服务承诺制作为政府的“自我加压”机制，实际上是提供了公众对政府监督的作用，利于构建责任政府。在社会服务承诺制推行16年之总结经验来看，服务承诺制还应进一步完善。

（一）行政主体主动承担违诺责任

违诺责任是指承诺制未能达到既定的承诺目标或未能在规定时限内完成承诺时应承担的不利后果给予赔偿或补偿。这种责任不是由法律、法规明确规定的行政机关应承担的法律责任，而是由行政机关主动自愿向公众声明违反承诺应承担的责任。对作出承诺的行政机关来说，违诺责任的主要意义在于向公众传达一种信号，表明行政机关对自己的承诺采取了严肃认真的态度，并愿以承担违诺责任做担保。对接受承诺的公众来说，责任承诺与兑现是检验行政机关服务诚意的一种有效手段。但在实践中，各行政机关规定却千差万别：有的不作规定，如南海市公安局交通警察大队《道路交通事故处理公开承诺》所涉及的承诺制度，仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，但对具体的处理内容却未涉及。因此，在明确承担违诺责任的情况下，应注意以下两点。

1.违诺责任是违反承诺的行政主体向信守其承诺的特定公众承担的责任，是一种对外责任。

2.违诺责任中的“不利后果”形式多样。对给公众财产、人身造成损害的要承担补偿或赔偿责任。对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如某服务承诺中规定：“挂牌服务，文明礼貌”，有违上述规定的，应向公众赔礼道歉就属于违反行政道德的责任。

（二）建立民间承诺监督机构

参考国内外的服务承诺制度实践，建立专门的承诺监督机构是有效实用的办法。香港特区税务局为保障承诺的执行，专门成立了由香港各界名流、知名人士、议员、会计师、教授、博士及各行业专家和税务局长参加的十四人“服务承诺关注委员会”，设主席一人，同时成立九人服务标准研究小组，负责检查香港特区税务局执行服务承诺的服务表现，并定期对各项服务水平进行检讨。英国政府为了各类宪章的制定、出台和落实，特别在内阁办公厅下设一个“公民宪章”小组，由它直接向大臣汇报有关“公民宪章”的进展情况。以中国的实际情况来看，一些机构设置后，很容易变成“行政机关”。因此，加强民间组织机构的建设、完善可以很好地监督行政机关。民间承诺监督机构设立需注意以下两方面。

1.机构的组成人员要从公众中产生，并且以一个合理的选拔方式选出。

2.该机构要做到向公众负责。实行承诺制的行政机关要向专门监督机构汇报，监督机构要向公众公开。

（三）强化政府责任意识

有限政府、责任政府是近代以来法治国家对政府提出的要求。按照西方自然法思想，政府是基于社会大多数人的合意建立并按大多数人的委托行使权力，人民是最高权力的拥有者，因此受托人政府必须对委托人——人民负责。长期“官本位”思想的影响，在一定程度上导致一些地方政府责任意识淡薄，随便作出承诺后不履行承诺，使得服务承诺制在一定程度上不能很好地发挥应有的社会作用。要解决这个顽疾，法律手段作为主要救济手段在不断完善的同时，也要从思想上强化政府的责任意识。要强化政府责任意识，对行政主体来说，即勇于主动承担责任，避免责任的虚化。

（四）行政公开与民主参与

行政公开的前提是政府及其工作人员对于自己与公民关系的认知和定位，美国行政机关在政府官员中确立“以公民为中心（Citizen-Centered）”的观念收到不错的效果。然而在我国，行政机关要让公众知道它作出了承诺，这本身就是一种行政公开。其次，在作出承诺后，行政机关应该对前期承诺的成果和问题向公众公开，吸纳公众意见，对于违反承诺的行政机关要承担怎样的责任及民众通过什么渠道进行救济也应进行公布。

此外，公众参与制度在社会服务承诺制度中的应用，可以通过以下形式进行。

1.举行公听会。公听会起源于韩国，是指行政机关通过公开讨论，就某种行政作用向当事人、具有专门知识和经验及其他普通人员广泛听意见的程序，它是行政机关以会议的形式广泛听取公众意见的制度。［3］相对于高度司法化的正式听证程序，公听会在行政决策领域使用比较广，利于社会服务承诺制度的实施。

2.听取公众意见。此为一种非正式的听证方式。首先，行政机关可以把自己的承诺计划通过相关网站、报纸、广播、媒体等方式发布，等待公众的回馈，根据承诺所针对的范围和对象的不同选择不同的传播媒体。其次，行政机关认真阅读公众的反馈意见，并且给予回复，使服务承诺更具有合理性。

（五）制定明确的社会服务承诺标准

社会服务承诺标准是行政机关开展工作的准则，同时也是公众考核政府工作绩效的标尺，因此对于一些服务标准应加以明确规定。比如英国公民宪章规定的内容都很具体，英国卫生部制定的《病人宪章》服务承诺标准规定：病人有权得到适合自己病情需要的治疗，不论他们的支付能力、生活方式或其他因素如何；每年可得到一次健康检查，如果愿意，可以在家中接受体检；到诊所就诊，会在预约时间的30分钟以内得到诊查；如果需要急诊部接纳住院的，会在2小时以内安排床位；如果经医生会诊需要住院治疗，会在5个星期内安排住院；决定手术之前，医生应把医疗方案向病人解释清楚，病人有权知道。然而在我国，有些行政机关的服务承诺内容仅适用“文明、礼貌、热情、快捷、细致、认真”等词汇，对于具体的服务内容没有规定细致，这使得在实际运用中公民无法去监督行政主体的服务承诺是否真正落到实处。因此，在服务承诺中如要提到一些量化和行为化的标准时，如“快捷”，就可以具体规定为 “30分钟以内提供某项服务”。《行政许可法》第三十二条第四款规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。此条说明在行政机关做出行政行为乃至服务承诺时，都应该有个明确的时间限制，利于公民维权也可监督行政机关的行政行为。再比如，“细致”，就可以规定“如果申请人缺乏某项申请材料应该及时告知，如果不能申请，告知相应理由”。这有利于服务承诺在我国的广泛适用。

［1］周志忍.当代国外行政改革比较研究［M］.国家行政学院出版社，1999：116-117.

［2］傅小随.香港政府部门服务承诺制度的特点［J］.中国行政管理，1997，（6）：39-40.

［3］王万华.中国行政程序法立法研究［M］.中国法制出版社，2005：213.