加强质量监督 创建和谐水利

刘志强

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

1 高度认识质量监督工作的重要性

（1）质量监督是工程建设一项重要的法定制度。

工程质量监督制度从创立至今，我国颁发了专门的行政法规，水利部颁布了专门的部门规章，湖南省颁布了专门条例，足以说明中央政府和省立法机关对工程质量的重视，本着对公众利益与公共安全负责的态度，站在依法行政的角度，我们必须认真履行自己的职责。长期以来，“百年大计，质量第一”的工程建设方针，早已家喻户晓，深入人心。在当今形势下，我们必须从四个方面来理解工程质量监督的重要性：一是实行质量监督是对工程负责。这是对工程质量予以立法最根本的立法目的，也是质量监督工作最根本的工作任务。二是实行质量监督是对干部负责。工程质量责任实行终身追究，各工程参建单位一把手是工程质量的第一责任人，责无旁贷。一旦发生质量事故，一把手首当其冲。质量监督是从质量管理和技术上为各单位第一责任人提供必要的保护。三是实行质量监督是对子孙后代负责。工程建设作为长期投入运行使用的基本设施，作为建设者，毫无疑问不能将留下事故隐患的工程移交给子孙后代，我们应当给子孙造福，而不是造祸。四是质量监督是对社会经济发展负责。涉及社会公众利益的水利工程，必然占用相应的自然资源和社会公共财力资源，我们建设一处工程，就应当为社会经济发展发挥积极作用，而不能让工程成为社会经济发展的包袱。

（2）质量监督是和谐水利建设的根本保障。

实现人水和谐，这是近年来对水利工程建设提出的新命题。这些年，我们开始注重水利工程选址、选型与环境的和谐，水利工程功能与人合理需求的和谐，宏观概念已经在人们心中生根。但是，我们在这种理念的指导下，应该深刻认识水利工程质量与人水和谐的关联，应该准确认识到工程质量是决定人水和谐的关键因素。即使水利工程建设在前期各个阶段都是建立在和谐水利的理念上，要真正使这种理念落到实处，就必须在建设实施中得到保证，而实施保证的根本就在于保证工程质量。一项没有质量保证的工程建筑产品，不是次品，就是废品，无疑是对和谐水利理念的亵渎，对人水和谐的破坏。

2 正确对待质量监督工作的艰巨性

（1）参建单位质量意识不强，监督难度加大。

水利建设市场主体是一个数量庞大、结构复杂的集合群体，在市场经济效率优先的主题条件下，工程参建单位往往追求的是显性效率与效益，从而导致质量意识不强，给质量监督工作带来相当大的难度。

（2）水利工程建设任务繁重，监督工作加重。

国家近年对水利工程投入剧增，对于我们水利系统而言，既是机遇，也是挑战。质量监督管理的工作量剧增，可我们的管理能力并未随之提高。根据全省现在在建各类各规模等级的水利工程项目数量，我们的质量监督机构需要承担各类水利工程建设的质量监督工作，如要对每个项目落实及时地巡查监督，确实是困难的。

（3）质量监督手段单一，监督效率低下。

长期以来，我们水利工程质量监督主要依靠现场巡查结合资料抽查的手段进行监督与管理，已经远远落伍于时代，单一的监督手段，无疑会阻碍监督效率的发挥。

（4）质量监督力量匮乏，监督存在盲区。

由于前述原因，加上各质量监督机构人手严重不足、专业结构不合理、监督执法水平不高，必然使质量监督工作不能落实到位。从现阶段来看，的确未对全部在建水利工程进行全面地质量监督，客观上还存在监督的盲区，反映在对一些在建项目未依法实施监督；或即使办理了质量监督手续，但未履行监督职能；或即使曾经实施过现场巡查，也未必能及时发现质量问题。

（5）质量监督经费短缺，监督工作萎缩。

由于工作经费难以保证质量监督工作的有效开展，使得监督工作不得不“瘦身”，进而使质量监督工作实际萎缩。

3 认真履行质量监督机构的职责

质量监督工作的行政执法性质，其法律地位必然是相对独立的，其执法行为具有强制性，不受任何违法干预所左右。同时，质量监督机构自身必须忠于职守，认真执法，绝对不能站在参建各方的立场，为其违规建设行为打掩护。

（1）充分认识质量监督工作职权。

工程质量监督机构作为国家行政机关专设的工程质量行政监督执法机构，行使职务行为，具有以下职权：一是检查权。对于参建各方的质量管理体系、质量保证体系、质量控制体系，有权检查并督促改进，有权随时进入建设现场督查。接受检查的单位，应给予积极配合，否则，属于妨碍公务行为，质量监督机构有权予以追究。二是责令改正权。质量监督机构检查发现任何参建单位或个人，具有在工程质量的违法行为，或违反技术标准与技术规范等，均有权责令责任单位或责任人立即终止其行为，并可以责令限期整改，或现场下达停工整改指令。三是工程质量核定权。对于工程质量等级的核定，是质量监督机构对于建筑产品进行质量认证的重要工作职权。根据《水利工程质量检验与评定规程》，水利工程建设项目的分部工程和单位工程的质量等级，必须经过质量监督机构的核备﹙核定﹚，否则，建设项目不得进入下一阶段的施工，不能组织政府验收。四是行政处罚建议权。对于参建单位或个人违反法律法规、技术标准、设计要求、规程规范等强制性规定，事实清楚，证据确凿的，质量监督机构有权建议水行政主管部门、或有权管辖的其他部门，对责任单位或责任人，予以限制民事行为能力（降低资质等级、或吊销资质或资格）、罚款的处罚；直至将违法案件移送司法管辖，建议予以追究其行政法责任、民事责任或刑事责任。

（2）加强“四个意识”培养。

质量监督机构队伍建设不仅是人员数量的问题，更重要的是队伍素质问题。首先，要强化法律法规意识，不但要真正落实依法监督，而且要懂得自己的法律责任，进而规范执法行为；其次，要强化服务意识，质量监督本质上属于政府关于社会事务管理的范畴，为保证社会公众利益和公共安全而服务，因此，质量监督工作应该实现服务与执法的双重职能；再次，质量监督机构要牢固树立学习意识，因为质量监督工作固有的技术性质，要求监督人员必须具有相应的技术素养，精通工程建设的相关业务知识，应当在技术水平至少与监督相对人相当，或略胜一筹；第四，要有责任意识，“百年大计，质量第一”质量责任终生追究，要抱着对党、对人民、对工程负责的态度，尽心尽责，尽职尽力。

现在，湖南省水利工程建设项目质量监督工作，客观上共同存在对工程资料把关不到位的问题，质量监督人员在核备质量等级时，往往注重于对资料的签名等形式审查，而缺乏对资料的实质性审查。尽管工程资料矛盾百出，质量监督人员却没有甄别出来。究其根本原因，不是质量监督人员工作时间缺乏所致，关键在于监督责任人员缺乏必要的专业技术知识和责任心。

（3）推行监督抽检，坚持数据说话。

科学地评价或认证工程质量，质量监督机构宜在以下3个方面工作中布置监督抽检：一是质量监督机构欲核定工程质量等级，应当对隐蔽工程项目、影响结构安全的单元工程和分部工程进行监督抽检，否则，质量等级核定缺乏科学数据的支撑。二是施工承包人自检和监理人平行检测（或跟踪检测）成果有矛盾的，质量监督机构应布置具有仲裁检测性质的监督抽检。三是经过巡查或资料核查，质量监督机构对质量状况有质疑的项目，应当布置监督抽检。

我们推进专业质量检测机构作为第三方检测之目的，是希望对工程质量予以独立、科学、准确地数据评价。但是，现在我们面临两难选择：一是检测机构素质远远不能达到相应要求。集中表现为专业人员结构不合理、专业技术方法不熟悉。对于水文地质现场试验、土工渗透试验等有一定技术难度的检测工作，不能准确把握，导致检测成果客观上不能完全采信。在检查中，发现某检测单位对某水库大坝冲抓回填土所出具关于压实度成果高达99.4%，在工程上显然是不可能。二是检测报告过于简单，仅载检测成果，而缺失必要的试验过程中间资料佐证。某检测单位对所承担的各水库除险工程项目所出具的关于坝基帷幕灌浆的压水试验成果表，所测试段渗透系数全部合格，但钻孔取芯照片明显表明岩石节理裂隙面极少有水泥浆附着，显然二者自相矛盾。我们应该清醒地认识到，缺乏中间过程资料的检测，可能完全出自检测机构针对设计要求的迎合，这些资料从主观上是不足以采信的。

针对检测工作推进的两难境况，质量监督机构不仅应对检测机构严加监管，而且应对检测成果进行真伪鉴别，还要强化对检测机构违法行为的坚决处罚，决不能姑息。如果我们滥于信任检测成果，必将后患无穷。

（4）记录不良行为，促进诚信建设。

监督机构的巡查工作应与不良记录管理紧密结合起来，把工程建设各方责任主体的违法违规质量行为记录在案，并按规定进行公示，这样才能充分体现、有效保证巡查的效果和权威。事实上，质量监督机构开展的巡查，是工程建设过程中能够及时收集信息源的有效途径，只有将质量巡查与市场主体不良行为记录管理进行有效地对接，才能推进市场主体的诚信建设，才能有效促进质量监督的效能发挥。

在督查和验收所暴露出来的种种问题，尤其是资料不真实的问题，属于各参建单位最普遍的失信问题，为什么在质量监督过程中未被发现，未能使这些失信行为有所惩戒，反映出质量监督机构尚未有效运用记录不良行为的手段，说明我们的工作还不深入。

随着改革的深入，国家对社会公共事务的管理将与时俱进，工程质量监督机构定位会更加准确，机构将会发展为一定行政区域内统一整合、更加专业、更加精湛的工程质量行政执法力量，从而进一步有力保证工程质量安全。

4 准确把握工程质量监督，促进和谐水利工程建设

质量监督是促进和谐水利工程建设的保护者，我们应该在以下几方面下功夫：

（1）对形式和实物的监督，实行分级分类负责制。

水利工程建设任务繁重，建设工地极其分散，质量监督工作量巨大，必须要发挥全省各级质量监督机构的积极性，必须按照工程规模等级大小，实行分级负责制度，做到群策群力，才能保证工程质量监督到位。省厅质监中心站将进一步发挥对全省水利工程建设项目质量监督工作的规划、指导和管理，市（州）应加强质量监督系统内的联系，实现信息共享，对重要项目的质量监督实行上下级之间的联动。

我们应加强监督形式的研究，不断创新监督方法，努力提高监督效能。坚持传统的质量监督巡查，改进监督重点，应该注重对各参建单位、质量责任人的行为和建筑产品实物质量的监督，加强对隐蔽工程质量的监督，加强建设过程全部资料的监督，整个监督过程应抓住工程建设的主线，依据设计要求和相关规范规程进行，进一步将监督形式与内容有效统一起来。

（2）加强对市场主体的质量管理体系的监督。

诚然，质量监督工作不能代替参建单位关于工程质量的责任，不能越俎代庖。作为工程质量行政执法者，强化监督效能的关键，是善于促使参建各方落实各自的质量责任。质量监督机构不应对参建各方给予等量齐观的直接监督，应始终抓住项目法人对质量负总责的质量管理体系；督促项目法人直接监督监理人对工程项目所实施的质量控制体系，并促使监理人对施工承包人质量保证体系的完备。

（3）采取巡查和抽查及重点监督的方式，严格执法。

采取定期或不定期的质量巡查和抽查，是我们常用的监督方式，通常是通知在前，进场监督在后，这种方式对于资料监督是有利的，但对于建筑过程或建筑实物的质量监督是不利的。因此，应适当采取必要的突击进场监督方式。对于存在质量隐患的建设项目，应当采取监督机构重点监督的方式，增加进场监督频率。

在监督工作实施过程中，质量监督人员必须要养成文字记录的习惯，并善于将进场监督意见书面通知参建单位和有关主管部门，善于规避风险，善于运用行政手段，并严格执法。

（4）完善机构，保障队伍稳定。

客观地看，质量监督与其他行政管理工作相比较，具有压力大、技术水平要求高、工作强度大、待遇不佳等显著特点。培养一个成熟的质量监督人员，需要一定的工作经验与知识沉淀，因此，我们应该努力完善监督机构与机制，保障质量监督队伍的稳定：一是想方设法创造条件，将质量监督机构延伸至县一级水行政主管部门；二是加强队伍培养，对质量监督人员实行培训执证上岗制度；三是积极保证监督工作经费；四是对质量监督机构和监督人员进行定期考核。