源头控制:农业面源污染防治的立法原则与制度中心

邓小云

(河南省社会科学院,河南郑州450002)

面源污染是相对于点源污染而言的,指在不确定的时间内,污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表或地下水体而造成的污染。农业面源污染是农业源污染中最复杂的一部分,主要源于现代农业高能量的投入尤其是农药、化肥等农用化学品的大量施用。这种以工业化模式改造的“化石农业”在一定程度上违反了农业作为自然再生产与经济再生产相结合的过程的本性,对农业生态系统、整体生态环境乃至人的生存质量都造成了严重破坏。但是,一方面,世界范围内农业面源污染问题愈演愈烈,从政府到社会各界都对其抱持了积极防治的态度;另一方面,人们对农业面源污染渐渐习以为常,农业面源污染的规制经常是工业化、城镇化、农业现代化位序之后的附加思考。2010年我国第一次污染源普查结果表明,农业面源污染已成为我国水污染的重要来源之一,在工业点源污染和城镇污染防治初见成效之后,农业面源污染对污染负荷总量的贡献越来越大。今后四五十年农业发展的最大挑战并不是养活新增人口,而是在这样做的时候不要破坏宝贵的农业原生环境,否则,人类将不得不为生存而不是生态而担忧。

一、从末端治理到污染预防:农业面源污染防治的制度试错与改革

美国是最早关注农业面源污染治理的国家。引起关注的典型事例是切萨皮克湾环境危机。切萨皮克湾是美国最大的海湾,从20世纪中叶开始,切萨皮克湾的水质开始恶化,鱼类产量不断下降。从1976年到1983年,美国环境保护署切萨皮克湾计划组通过调查发现,农业面源污染对切萨皮克湾氮和磷的贡献分别达到了大约68%和77%。于是在1983年,美国联邦政府、马里兰州、宾夕法尼亚州、弗吉尼亚州、哥伦比亚特区和切萨皮克湾委员会成立了切萨皮克湾执行理事会,共同整治、恢复切萨皮克湾环境。各方达成了2000年将排入切萨皮克湾的氮和磷减至1985年的40%的目标,这实际上是一个污染物末端总量控制方案。在联邦层面,议会重申了美国环境保护署在1987年《清洁水法》修订案中恢复切萨皮克湾环境的动议。在法案实施过程中出现的问题是:一些小型农户治理农业面源污染的成本很难通过消费环节予以回报,一些地方政府因为当地的农业面源污染物常常来自或流往他处而缺乏投资于农业面源污染治理的积极性。由此,人们开始反思将污染排放总量削减计划应用于农业面源污染的科学性,长期以来的末端处理思路受到了挑战。直到1990年美国《污染预防法》出台,在开始阶段控制污染物的产生逐渐成为被普遍接受和应用的农业面源污染治理方式。

其他国家的情况与美国相似,一般都是在工业点源污染治理已经相当成功却仍发现水体污染持续不衰的情势下,认识到农业面源污染的严重性,继而,又多是沿用或者说试用治理点源污染的措施如排污分配计划等进行末端治理的。如荷兰曾使用矿务核算制度控制化肥的施用,该制度本质上是一个养分标准,其控制对象不是氮、磷等养分的投入,而是其剩余(或流失)。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在1992—2000年间有所下降,但该制度仍然因其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性而受到质疑,终在2006年1月被废除[1]。随着对农业面源污染特性的认识加深,在不断的试错与改革中,一种更加科学有效的理念和制度措施——源头控制得到逐渐开发和发展,与末端治理一起对防治农业面源污染发挥了明显的成效。

二、源头控制:农业面源污染防治手段的最优选择

(一)农业活动的顺序性、周期性:农业面源污染实行源头控制的自然优势

农业生产活动是人类劳动与自然生产力的结合,动植物的生长发育有一定的规律,并且受热量、水分、光照等自然因素的影响,自然因素随季节而变化,并有一定的周期性。“人误地一时,地误人一年”,农业生产活动从播种到收获都是按季节顺序安排的,农业经济的季节性和周期性非常明显。简单的农业活动依靠自然条件和人力劳动就可以完成,工业衍生品——机械、化肥、农药等只是促进了农业的产出,并不能改变农业的周期性,反而必须遵从农业的自然周期性。只要人类在从事农业投入性活动时在投入物品的量上有所收敛,在度上有所把握,就可以起到既提高农业产出又不破坏农业的自然质量的效果。与工业生产不同,农业经营不需要持续、不间断地投入生产资料,一次投入就可以发挥比较持久的作用,因此,从源头对农用化学品的投入量和投入方式予以控制是低成本、高效益的农业面源污染控制方式。

(二)农业面源污染的过程特性:农业面源污染实行源头控制的现实基础

目前有关农业面源污染的文献几乎无一例外地探讨了农业面源污染不同于工业点源污染的特性,如污染源头分散、多样,污染排放的地理边界和发生位置难以识别和确定,排污随机性强、成因复杂,污染物潜伏周期长等。这些分析把握了农业面源污染的表象,尚未深入农业面源污染的实质。农业面源污染最根本的特性是其过程特性,这一特性从根本上区分了农业面源污染与工业点源污染,成为农业面源污染与工业点源污染分向的界标,也决定了农业面源污染防治的路径选择。农业面源污染的过程特性表现在污染物的产生和排放之间没有时空间隔:在工业点源污染排放中,污染物产生后先集中在排污管道或过滤装置中,经过一个或短或长的时间段和空间集中,然后进入环境;而农用化学品从施用伊始就作用于农业环境,农业面源污染物的产生和排放之间没有任何时空留滞,这是农业面源污染在发生过程上不同于工业点源污染的明显特性。如果将工业点源污染的发生过程概括为污染物产生——集中——排放,则农业面源污染的发生过程就只有污染物产生(排放)。农业面源污染的发生和排放之间没有间歇,没有为人们预留过程控制和末端控制的裂隙,因此农业面源污染治理必须强调从源头上消除或减少污染物进入环境。

如同清洁生产和污染预防一样,源头控制也应做动态理解。农业面源污染有两大污染方式:“源”和“汇”。“源”是指污染物被施入农业环境中去,“汇”是指污染物的释放、迁移、扩散、传播,从一个环境介质如土壤进入其他环境介质如水体、大气。“汇”实际上是“源”的延续,没有“源”就没有“汇”。譬如,喷洒农业是农药污染之“源”,农药附着在土壤颗粒上或逸散到空气中产生一级“汇”污染,土壤表层的农药渗入土壤底层(造成土壤内源污染)或被雨水冲刷进入水体产生二级“汇”污染,人们取用被农药污染的水体导致三级“汇”污染……以此类推,一级“汇”污染是二级“汇”污染的源头,二级“汇”污染是三级“汇”污染的源头……“源”污染与“汇”污染组成了农业面源污染的污染链条,这个链条的始作俑者是“源”。控制了总源头,就控制了整个污染链条的发展;在一级“汇”污染的环节阻断了污染链条,就较之在二级“汇”污染处治理污染减小了污染危害和治污成本。虽然农业面源污染的排放时间、空间、形式等极不确定,但农业面源污染总有一个源头——人类施用农用化学品的活动或行为。人的行为都是可控的,立法和制度从来不缺乏如何规制行为的设计,从源头控制人为施入农业环境的物品的数量、结构和方式是比较切实可行的农业面源污染治理方式。

(三)农产品与生命健康的关联性:农业面源污染实行源头控制的价值基础

自1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议上正式讨论“可持续发展”(sustainabledevelopment)以来,各国都致力于探讨可持续发展的含义和道路,侧重点涵盖了自然、社会、经济、科技等方面。无论从哪个方面(经济的、社会的、生态的、科技的抑或当代人与后代人的代际公平正义等)来界定可持续发展,人都是可持续发展的中心体。一切发展都应“以人为本”,否则发展本身就失去了意义和价值。“将新式合成杀虫剂弃之不用不是因为它们所具有的巨大生物力量。它们不仅有产生毒性的巨大力量,而且能够进入人体最重要的生理过程,使之发生险恶甚至致命的改变”[2]。可持续发展首先和最终应关注人的生命健康的可持续性,只有从源头控制农业面源污染物产生及其进入农业环境,才能确保农产品的质量安全,才能对人类的生命健康起到基础性保护作用。

(四)农业竞争力博弈:农业面源污染实行源头控制的经济动因

有机农业已成为农业生产模式变革的方向,其利润前景为世人所瞩目。根据《国际有机农业运动联盟基本标准》,有机农业可以概括为遵照一定的农业生产标准,在生产中完全不施用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质,遵循自然规律和生态学原理,采用一系列可持续发展的农业技术以维持持续稳定的农业生产体系的一种农业生产方式。美国将农产品分为五个等级,第四级是生态级,最高级是有机级(符合零污染标准)。德国对有机农业的要求是:不施用化学合成的除虫剂、除草剂、植物生长调节剂,不施用易溶的化学肥料而施用有机肥或长效肥,利用腐植质保持土壤肥力;控制牧场载畜量;动物饲养采用天然饲料,不施用抗生素;不使用转基因技术[3]。有机农业代表的零污染的农业发展模式为世界农业发展指明了方向和目标,农业面源污染控制的力度强弱将在很大程度上制约未来的农业竞争力,只有做好源头控制才能实现或接近零污染。

三、我国农业面源污染源头控制的法制完善

在现代法治国家,由有立法权的国家机关颁布适用于国家或一定区域的法律规范来防治污染已成为常态。美国、欧盟、日本都是运用立法手段防治农业面源污染的有代表性的国家和地区。美国有关农业面源污染防治的立法都是单行性立法,针对农业面源污染的具体形式进行规制,体现了分类管理的立法思想。概括而言,美国有六大方面立法涉及农业面源污染防治,包括清洁水立法、固体废弃物回收立法、沿海地区管理法、农药管理法、食品安全立法和肥料管理法。欧盟以指令和条例形式在欧盟委员会通过的环境立法和共同农业政策,确定了各成员国必须满足的农业环境目标和要求。在欧盟层面上,与控制农业面源污染密切相关的法律、指令主要有:欧盟水体系指令、硝酸盐指令,欧盟议会和委员会通过的与化肥有关的建议,欧盟《农业环境条例》和共同农业政策。日本农业面源污染防治立法的特色是法条细致、可操作性强,法规体系化、系统化。除《农业用地土壤污染防治法》《农药管理法》《食品卫生法》分别对农用地、农药和食品中的农药残留限量进行重点控制外,日本1999年制定了《食物、农业、农村基本法》和《可持续农业法》,2000年、2001年又分别配套制定了《食品废弃物循环利用法》和《堆肥品质法》,2006年出台了《有机农业促进法》,形成了系统的涉及农业源污染防治的法律体系。

在我国环境保护与污染防控立法中,绝大部分法律规范主要针对城市和工业源污染防控,针对农业源污染防控的专门法律规定极少。在法律层面,除2004年修订的《固体废物污染环境防治法》、2008年出台的《水污染防治法》中专门提到了农业源污染防治外,其余相关法律中均没有针对农业源污染防治的条文。我国《环境保护法》第20条、《水法》第30条和第31条、《水土保持法》第二章、《农业法》第57—59条都不同程度地涉及了农业源污染防治,但相关规定非常笼统、概括,可操作性差。在法规和规章层面,随着农业源污染问题的日益突出,从1999年开始国家环境保护总局陆续颁布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》《畜禽养殖污染防治管理办法》《畜禽养殖业污染物排放标准》等涉及农业源污染防治的规章,但由于立法位阶低,此类规范对防控农业污染效果很不理想。

我国应当借鉴美国分类管理的立法思想和日本法律条款严格、细致、可操作性强的农业面源污染立法特色,针对农业面源污染的来源,以源头控制为立法原则和制度中心,构建系统的农业面源污染防治法律制度体系。农业面源污染的污染物种类主要是农田富余营养物(源于化肥、农药等农用化学品施入)、毒性物(主要源于农药、农膜残留)和农业固体废弃物(秸秆、农膜等)。基于此,笔者认为我国农业面源污染防治立法应主要包括化肥、农药、农膜等农用化学品的施入控制和畜禽养殖废弃物、农作物秸秆等农业废弃物的管理利用两大方面。我国已有专门针对畜禽养殖和农作物秸秆无害化处理的法律规范,因此,从源头控制农业面源污染的立法完善主要是解决农用化学品的安全施用及其机制保障问题。

第一,制定专门针对肥料、农药管理的法律。应尽快出台《肥料管理法》取代《肥料登记管理办法》,对肥料产品的名称、有效养分、技术标准、施用方法及其生产厂家、厂址等进行强制性规范标注,鼓励、支持有机肥生产走向产业化、规模化,在全国推广应用有机肥,从源头上促进农产品安全、清洁生产。同时,制定《农药管理法》取代《农药管理条例》,在该法中强化农药的生产、经营和施用管理,要求农药登记申请资料中包括该种农药的面源污染影响评价资料,实行剧毒、高毒农药经营许可制度,增加“国家鼓励发展和应用生物农药”的规定,加大对农药生产、经营违法行为的处罚力度。

第二,修订与农业面源污染防治相关的法律。一是加紧修订《水土保持法》,强调水土保持应与农业面源污染防治相结合,二是在《环境影响评价法》中增添“农业土地利用规划中应针对面源污染风险进行评价预测”的条款,三是在《水污染防治法》中构建流域、区域单元间工业点源—农业面源排污权交易制度。

第三,构建农业面源污染防治的配套机制。一是构建农业面源污染控制补偿机制。这种补偿机制是指中央政府及地方各级政府对实施农业面源污染控制的主体给予财政拨款、补贴或制定相关法律政策进行扶持。如为激发流域上游地区农民对水环境维护工作的积极性,政府可通过水环境维护补偿机制,由流域下游水环境维护受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。各级政府作为农业面源污染控制补偿机制的投资主体,应加大对农业面源污染防治的技术研发支持和奖励力度,引导建立多渠道、多层次、多方位的资金筹措机制。除直接补偿外,相关部门还要出台有关政策措施和法律规范,为激励全社会对农业生态环境建设进行合理补偿作出有效的制度安排。二是构建农业面源污染控制税收机制。税收手段在美国和欧盟的农业面源污染调控体系中具有不可替代的优越性,它实际上是运用经济制裁手段来加强和控制农业面源污染。在我国,小农经济和农民的经济地位决定了直接对农用化学品施入行为进行征税既成本高昂又不利于对农民减负,因此,可考虑征收产品税,即在生产环节对化肥、农药生产企业进行征税,如此可能导致化肥、农药价格有一定的上涨,最终上涨部分还是由农民承担。鉴于此,政府一方面要对化肥、农药的市场价格进行适度的调节,确保农用化学品“优质低价”,另一方面要将税收机制与补贴机制配套运用,激励农民合理、科学施肥。三是构建地方政府治理农业面源污染的联动机制。农业面源污染往往以水域如湖泊、流域、海岸带等为单元跨行政区域发生,因此,较之单个地方政府行动,相关地方政府联动治理农业面源污染可以实现额外的溢出效应。地方政府联动治理农业面源污染主要靠利益推动和法律责任促动,相关各方可通过谈判和协商表达各自的利益要求和意愿,达成联合控制农业面源污染的成本分摊和利益分享方案,并确定联动合作的监督机制和纠纷裁决机制[4]。在我国目前的行政体制下,约请各方共同的上级政府或上一级主管部门进行监督和纠纷裁决是比较可行的方式。

[1]金书秦,等.发达国家控制农业面源污染经验借鉴[J].环境保护,2009(20).

[2]Rachel Carson.Slient Sp ring[M].Boston:Houghton M ifflin,1962:16.

[3]林祥金.世界生态农业的发展趋势[J].中国农村经济,2003(7):76.

[4]陈红,韩哲英.地方政府联动治理农业面源污染的行为博弈[J].华东经济管理,2009(11):103.