初次分配效率与公平的制度改革:演进与趋向

李晓宁

(西北政法大学经济管理学院,陕西西安710063)

纵观世界经济发展史,在人均 GDP由1000美元向3000美元过渡的关键期,经济发展存在两种可能:一是经济继续保持快速发展,二是经济发展缓慢、波动甚至停滞。2003年,我国人均 GDP首次突破1000美元,中国开始由低收入国家步入中低收入国家行列,这是一个新的发展起点,理应引起全社会公众的广泛重视。

在中国生产力发展水平仍然较低的情况下,初次分配重视效率固然非常重要,但是不能以牺牲公平为代价,否则将对构建和谐社会非常不利,也与我国实现共同富裕的目标不相符。“效率优先”和“初次分配注重效率”只是我国一个阶段性的政策提法。目前,这些收入分配政策的负面作用日益显现,在初次分配的很多方面因过分追求效率而忽视了公平,公平的重要性日益显现出来。因此,在制定收入分配的发展战略时,一定要选择恰当的初次分配效率与公平的组合模式。

一、改革之初“效率优先”政策的实施背景

第一,“效率优先”是针对传统计划经济体制的弊端提出来的。改革之前,我国是一个均等化程度很高的社会,当时的收入分配政策强调公平而忽视效率,例如“大锅饭”的分配体制,由此造成生产上的低效率。据研究文献记载,改革前夕我国的城市基尼系数在0.2以下,农村的基尼系数大概在0.21至0.24之间,比世界上大多数发展中国家都要低[1]。因此,改革伊始党中央提出“让一部分人先富裕起来”,又提出“效率优先,兼顾公平”及“初次分配注重效率”等思想。政策提法虽然在不断改变,但都蕴涵着一个共同认识:在初次分配中,效率要优先于公平得到实现。显然,这些思想的目标是克服收入分配上的平均主义,提高经济效率,通过做大“蛋糕”最终实现共同富裕。

第二,“效率优先”是适应市场经济大力发展生产力的客观要求的。市场经济是一种资源配置的有效方式,中国市场经济体制的确立过程同“效率优先”的提法密不可分。只要是采取市场机制作为分配社会资源的基本手段,竞争机制就会驱使企业为自身的生存和发展而把效率置于优先地位。特别是在“初次分配注重效率”的模式下,在初次分配过程中高效率者得到市场的正确评价,从而有利于调动高效率者的生产经营积极性,有利于发展先进的社会生产力。所以,“效率优先”对于冲破计划经济体制的束缚、推动市场经济的最初发展具有极为重要的意义。

第三,“效率优先”的原则是按要素贡献的分配方式的体现。分配方式体现着人们在公平与效率关系上的权衡。随着市场经济体制改革的不断深入,要素的所有者依据要素的贡献获得收入的情况逐渐普遍起来,按要素贡献分配成为客观存在的事实并被明确下来[2]。按要素贡献分配体现的效率既包括生产过程中各要素的效率,也包括了资源配置的效率。所以,按要素贡献分配所反映的效率是比较全面的,同时,这种分配方式对所有要素以贡献为分配依据,多贡献多分配,追求效率是这种分配方式的本质。

总之,“效率优先”的提法是特定历史条件下的产物,目前人们对于这一提法有不同的认识,但谁都不能否认这一提法在改革开放初期所具有的重要历史价值,它对于推动中国社会经济的阶段性发展具有重要意义。尤其是“效率优先”或“初次分配注重效率”对经济增长具有刺激竞争效应和赶超效应,极大地丰富了初次分配的总量和规模,为我国居民收入分配提供了巨大的可分配“蛋糕”,改革以来的经济高速增长被国内外学者称为“中国奇迹”或“中国之谜”[3]。

二、新时期初次分配制度的改革趋向:效率与公平并重

近些年来,我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距有所加大,收入分配格局失衡导致部分社会财富向少数人集中,收入差距已经超过基尼系数标志的警戒“红线”。因此,缩小贫富差距、解决分配不公问题十分迫切。现阶段,我国收入分配显著不公平乃至贫富两极分化,主要是由初次分配重效率而轻公平造成的。在“初次分配注重效率”目标不变的条件下,解决贫富差距的关键在于同时建立“初次分配注重公平”的机制。从目前来看,初次分配注重公平既有紧迫性又有必然性。

首先,初次分配注重公平具有很大的紧迫性,这主要表现在以下两个方面。

第一,当前我国初次分配的核心问题是缺失公平,并且公平程度很低。一般来说,国民收入初次分配的公平性可以通过以下三个指标来衡量:一是分配率,二是每小时劳工成本中的福利开支,三是社会保障税与个人所得税占政府税收收入的比重[4]。成熟市场经济国家的分配率普遍在54%～65%之间,而我国国民收入的初次分配率偏低,2006年我国分配率仅为40.61%;我国的劳工成本中的福利开支非常低,远比发达国家上世纪90年代的水平要低;在成熟市场经济国家,个人所得税和社会保障税占税收总收入的比重至少在40%以上,有些国家更达60%以上,与此相对照,2010年我国个人所得税收入为 4837.17亿元,占税收总收入的比重为6.6%①国家税务总局网站(http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/index.htm l)。有些学者通过对初次分配的动态分布进行考察,发现我国初次分配的公平程度很低,而且已经出现明显的贫富两极分化趋势[5]。实际上,我国初次分配不公平已有明显的市场表现,例如垄断行业利润畸高、劳动者报酬占 GDP的比重不断下降等。因此,从尽快解决现实问题的需要出发,初次分配必须注重公平。

第二,初次分配低公平是效率进一步提高的制约“瓶颈”。以经济高速增长而直观反映的初次分配高效率,就是以牺牲公平为代价取得的,没有低公平作为铺垫,是不可能取得初次分配高效率的硕果的,所以改革过程中的初次分配的高效率是一种畸形效率,而初次分配低公平常常使强者更强、弱者更弱,产生贫富分化的“马太效应”。例如,目前我国广大普通劳动者生产积极性不高,主要是受到劳动力价格扭曲的不公平待遇的影响,要想提高生产效率,就必须提高普通劳动者的劳动报酬。因此,初次分配必须注重公平是当前社会经济发展所迫切需要的。

其次,初次分配注重公平又具有很大的必然性,这主要表现在以下两个方面。

第一,初次分配公平是再分配公平的基础。虽然我国收入再分配的资金总量在不断增加,从2000年的4162.07亿元增长到2009年的23722.28亿元,增长了4.7倍,而且其占 GDP的比值从4.2%上升到6.97%,上升了2.77个百分点,但我国收入再分配的资金仅为国内生产总值的5%左右②国家统计数据库网站(http://219.235.129.54/cx/index.jsp)和《中国统计年鉴2010》。另外,2009年享受城镇和农村低保的人数分别占城乡人口的比重仅为 3.78%和 6.68%,平均为5.32%③《中国统计年鉴2010》。在税收收入中,具有收入分配职能的税种收入在总税收收入中的比重过低,仅为12%左右①国家税务总局网站(http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/index.htm l)。税收公平分配的功能较弱,具有收入分配调节作用的社会保障税、赠与税和证券交易税等还没有启用。因此,我国再分配的公平调节乏力,根本不能解决初次分配中遗留的低公平问题。若依旧遵循“效率优先”原则,把初次分配的低公平留待再分配去解决,只会进一步恶化整体分配不公平状态,并进而对经济和社会发展造成极大的不利影响。

第二,从实践上看,初次分配公平是社会和谐的基础。目前过大的收入差距引发了低收入群体心理失衡,导致贫富阶层出现很大的利益冲突,造成人口流动失序、教育失衡、民族矛盾等问题,这些都严重削弱了社会民众对现行政策的认同,影响了社会稳定。因此,初次分配的公平性是整个社会收入分配公平性的基础,只有初次分配注重公平,尽可能地在初次分配阶段解决不公平问题,提高初次分配的公平程度,即使存在一定程度或很小的不公平,再通过再分配阶段也能比较容易得到部分调整,从而使整体的收入分配比较公平。

可见,增强初次分配的公平偏好是改革的唯一选择路径,只有通过合理的制度安排才能实现公平与效率两者的最佳结合。正如阿瑟·奥肯所期待的那样:“很可能存在比现行制度更合理的选择,那将是更平等主义,同时又不减少效率的。”[6]所以,需要社会把初次分配的公平与效率同等看待,以促进社会和谐和经济增长同时发展。

三、“初次分配效率与公平并重”政策的选择条件

鉴于当前中国的社会现实状况,“效率优先”已经非常不合发展时宜。我们既要注效率的提高,又要注意维护社会的公平,二者不可偏废[7]。建立效率与公平统一模式已成为我国初次分配制度改革的目标,即实现由“效率优先”向“效率与公平并重”的过渡是我国初次分配原则发展的必然趋势,也就是说在初次分配阶段既要注重效率,又要注重公平。可以说,从社会实践来看,“实行初次分配效率与公平并重”模式已具备充分的运行条件。

首先,共同富裕的奋斗目标是“初次分配效率与公平并重”原则的理论基础。1992年,邓小平的“南巡讲话”首创了“社会主义本质”的新概念,指出“社会主义本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”[8]。在这里,邓小平把“共同富裕”提到了“社会主义本质”的高度,突出了共同富裕是我国现代化建设的根本目标。改革开放以来,在“效率优先”和“初次分配注重效率”原则的指导下,“部分先富”已经变成了现实,但居民收入差距却进一步扩大。显然,“效率优先”的原则不利于“共同富裕”的实现。因此,进入新的历史时期以后,初次分配也应更多地考虑公平,以防止贫富悬殊、两极分化,最终实现共同富裕的奋斗目标。

其次,现阶段居民收入差距过大是“初次分配效率与公平并重”原则实施的客观前提。“效率优先”原则在对我国的经济发展产生巨大推动作用的同时,也带来了未曾预料的负面效应,造成贫富差距愈拉愈大,基尼系数逐年迅猛上升,公平问题已变得愈发严峻。居民收入差距的扩大,某种程度上是由在初次分配原则上轻视公平所导致的,这些过大的初次分配收入差距很难通过再分配得以调整,最终导致贫富两极分化。

再者,成熟的市场经济国家的成功实践是“初次分配效率与公平并重”原则变革的现实依据。“效率优先”并不是市场经济分配的唯一原则,许多发达的市场经济国家为了缓解社会矛盾,在致力于实行社会公正的措施的同时仍然保持了高效率,因而它们的收入差距比较缓和,基尼系数一般保持在0.3～0.4的合理区间。例如北欧诸国,它们建立庞大的公共财政部门,推行可行的贫富拉平计划,把公平摆在显著地位而非兼顾地位。这就表明,在社会主义市场经济条件下,逐步实现由“初次分配注重效率”向“初次分配效率与公平并重”的过渡,不仅是必要的,而且是可能的。

随着效率问题的逐步解决,公平问题将成为需要解决的突出问题。邓小平曾明确地表示,“可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出解决这个问题”[9]。现在,我国已进入全面建设小康社会的新时期,解决这一问题的条件基本成熟,到了突出实现社会公平的时候了。

四、我国初次分配改革实践的趋势:公平偏好不断增大

近年来,我国政府从实际出发,一再提出要注重社会公平。在改革实践中,政府逐渐放弃“效率优先,兼顾公平”的提法,把公平摆在与效率同等重要的位置,甚至党中央在十七大报告中明确提出“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系”的政策主张。显然,在初次分配领域越来越重视公平,不断增大公平偏好,这是改革实践的一个必然趋向。

从1993年中共十四届三中全会到2003年的中共十六届三中全会,“效率优先,兼顾公平”的提法延续一直讲了十多年。在2002年的中共十六大报告中这一提法讲得更为具体,提出“初次分配注重效率,发挥市场的作用,再分配注重公平,调节差距过大收入”。从中共十六届四中全会开始,党和政府逐渐放弃这一提法,开始重视分配的公平问题,目的在于缩小收入差距的过分扩大。

2004年9月,党的十六届四中全会强调提出“注重社会公平,合理调整国民收入分配格局,逐步实现全体人员的共同富裕”。这是“效率优先,兼顾公平”首次从正式文件中淡出,在分配关系上,党和政府不再提“效率优先”,公平也不再处于“兼顾”地位,而是作为重要关注点予以强调。

2005年10月,党的十六届五中全会提出“注重社会公平,特别要关注就业机会和分配过程的公平”,并提出要“着力提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。显然,这些都是强调初次分配的公平问题。

2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“在经济发展的基础上,更加注重社会公平,着力提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,坚决取缔非法收入,促进共同富裕”。这里继续强调注重社会公平,而且强调要“更加注重”社会公平。显然,党和政府对公平的重视程度不断提高。

2007年10月,党的十七大报告既提出“把提高效率与促进社会公平结合起来”,又提出“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,再分配更加注重公平”。这标志着党中央把公平问题摆到了前所未有的高度,不仅提出在再分配中注重公平,而且提出在初次分配中也要关注公平。在此之前,我国党和政府只是明确强调初次分配的效率问题,认为公平问题仅是在再分配过程中要考虑的。

2010年10月,党的十七届五中全会提出合理调整收入分配关系,这是群众呼声最强烈、全社会十分关注的问题,要兼顾效率与公平,走共同富裕的道路。提出逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重,加大财政、税收在收入初次分配和再分配中的调节作用。

2011年3月,总理温家宝在全国“两会”上作政府工作报告时,提到本年的工作重点之一是合理调整收入分配关系。这既是一项长期任务,也是当前的紧迫工作。将重点采取三方面措施:一是着力提高城乡低收入群众的基本收入,二是加大收入分配调节力度,三是大力整顿和规范收入分配秩序。实际上,这三项措施主要是就实现初次分配领域的公平调控目标而言的。

虽然中共十七大报告及以后的政府工作会议都没有明确指出初次分配的效率与公平到底是一种怎样的关系,但值得肯定的是,我国政府已逐渐放弃了“效率优先”的提法,而开始关注“初次分配效率与公平的关系”问题,这一改革趋势反映了我国政府对初次分配的公平偏好不断增强。可以说,当前阶段是初次分配从“效率优先”向“效率与公平并重”的重要过渡时期。

五、结论

我国的经济仍然需要持续快速增长,收入水平仍要不断提高。在未来很长时间内对效率的追求仍是我国收入分配政策的不变目标,尤其是初次分配注重效率非常重要。当前,我们提倡“初次分配效率与公平并重”,并不是要忽视效率,只是强调在初次分配中加重公平的分量。在当前阶段,只有坚持“初次分配效率与公平并重”的模式,才能形成符合转轨时期市场经济发展规律的分配制度的路径依赖,改变收入差距过大所引起的各种经济、社会矛盾。

[1]李辉亿,公平与效率的衡量、结合与路径依赖——兼论初次分配注重效率与再分配注重公平[J].求索,2003(5).

[2]任太增,收入分配的变迁——从公平优先到效率优先兼顾公平[J].学术交流,2005(12).

[3]Matsumoto,M utsumi.Redistribution and regional development under tax competition.Journal of U rban Economics,Sep2008,Vol.64 Issue 2:480-487.

[4]李军鹏,质疑“初次分配注重效率,再分配注重公平”[J].金融信息参考,2005(2).

[5]徐现祥,王海港.我国初次分配中的两极分化及成因[J].经济研究,2008(2).

[6]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京:华夏出版社,1999:61.

[7]霍丽,高海燕.论国民收入分配中效率与公平的关系[J].西安财经学院学报,2008(6).

[8]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:120,155.