论我国住房保障体系中的政府职能

魏 小 雨

(武汉理工大学 法学院，湖北 武汉 430070)

论我国住房保障体系中的政府职能

魏 小 雨

(武汉理工大学 法学院，湖北 武汉 430070)

完善住房保障体系，对于切实提高人民生活质量及构建社会主义和谐社会意义重大。而住房保障的实质就是政府通过多种方式解决中低收入家庭的住房问题，住房保障体系的关键在于政府职能的行使。但目前，我国住房保障体系中的政府职能主要集中在保障和调节方面，而其意识、监管机制、机构设置、相关政策等方面都存在着诸多不足，需要以完善健全监管机制、科学定位政府角色、推进相关立法及政策实施等方式进行改进，使我国住房保障体系不断完善。

住房保障;政府职能;房地产;职能缺位;保障政策

住房保障制度是国家依据法律规定，通过国民收入再分配，保障城市居民基本居住水平的一种制度。市场的失灵使政府的介入具有必要性和紧迫性，在房地产领域尤为显著。但是，政府失灵导致职能的发挥与其预期目标具有较大的差距。现阶段，理论界和实践界着眼于经济适用房、廉租房等住房保障体系中的具体制度，而较少对政府职能进行界定和剖析，不能从根本上解决充分发挥政府在住房保障体系中的职能的问题。本文拟从问题根源着手，深入系统剖析现状、问题和成因，建设性意见的提出使本文具有一定的理论价值和实践价值，以期对完善制度和构建和谐社会有一定积极作用。

一、住房保障体系中政府职能的界定

住房保障体系是我国社会保障制度的重要内容，对保障民生、维护广大人民的根本利益具有重要作用。目前我国的住房保障体系存在着诸多问题，其中政府职能的缺位成为住房保障体系不能有效发挥作用的关键。作为实施住房保障的主体，政府在住房保障体系中必须发挥主导作用，并有义务使社会财富通过保障性住房进行二次分配，以达到维护中低收入者住房权利的目的。当前，住房保障体系中政府的职能主要体现于保障作用和调节作用两方面。一方面，社会保障是各个国家均有的一项社会福利政策，是政府的职能和行为[1]。住房保障作为社会保障的一部分，在中低收入群体的住房问题越来越受到重视的当下，体现了政府保障民生的重要方针，成为解决住房问题的重要方式，保证了社会成员平等地享受基本社会福利。此为政府保障职能之本义。另一方面，尽管国家先后出台了“国十条”“国八条”等一系列高压的房地产调控政策，但我国房地产市场仍处于一种不健康的上涨态势。保障性住房作为住房体系的一部分，消化了低收入及最低收入家庭的刚性住房需求，从一定程度上缓解了商品房的购买压力，成为保障人人居有其所的重要途径。此为政府职能调节作用之积极体现。

二、住房保障体系中政府职能的现状及成因

正是由于政府职能在住房保障体系中占据着重要地位，如何发挥好政府职能就成为社会关注的焦点。当前，在住房保障体系中存在的政府职能缺位主要有以下几个方面。

(一)地方政府意识有待加强

中央良好的制度和政策需要地方重视并切实地贯彻实施，但是，纵观我国现状，地方政府在住房保障问题上存在着较大的意识偏差。首先，地方政府一直以GDP为导向，凡是能够促进GDP迅速增长的产业往往受到重视，但保障性住房作为一种社会福利，因其较低的税收和土地收益，使地方政府的产出较低。保障性住房因此长期受到忽视和冷落，中央的制度和政策在地方沦为一纸空文。其次，随着我国市场经济的发展，房地产市场逐渐出现很多新现象，面对这种情况，政府部门也要对其有科学的认识，以新方法、新思路来发挥职能，合理应对。现阶段，政府监管漏洞、相关法律不健全、行政处罚无力等，成为现今信任危机和社会矛盾的主要因素。再次，我国政府的管理观念仍停滞在计划经济的思想上，在具体的行政事务中，往往采取直接干预的手段，偏离了“为人民服务”的宗旨。最后，正如国务院在相关规范性文件中所提出的，市场要和保障分离、政府应明确自身定位[2]。长期以来，本该由政府承担的住房保障责任大部分推给了市场，造成了今天市场供求严重失衡的局面。

(二)政府监管机制不健全

建立严格的退出机制，对居住人的收入和消费进行监管，使不符合条件的居住者及时退出经适房，让更多更需要经适房的人能够及时享受到他们应有的社会福利。然而，目前地方政府对于经适房的监管机制还存在许多不足，主要体现在以下几个方面。

首先是住房保障群体范围的界定。国务院1998年第23号文件规定，经济适用房的销售对象为中低收人家庭，然而根据北京市开发办提供的数据，北京市自1998年实行经济适用房制度以来，购房者中高达16%都属于高收入者[3]。因此在界定保障人群范围时，政府必须首先充分地调查研究，建立中低收入住房困难家庭信息档案，建立健全申请、审核和公示办法，对不符合条件的家庭要及时清理，利用好现有资源，规范廉租房和经适房的供应管理。

其次是经适房交易过程中的投机和违规行为。在交易过程中，政府对购买者的收入水平、转让资格等监管是极不严格的，这造成了各地经适房骗购案屡见不鲜。我国《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房实行有限产权，购买五年后方可上市进行交易。这便存在着极大的投机机会，投机者中长期住用经济适用房，把自己的住房出售或租赁。

此外还应当重视对房地产开发商的监管。在经济利益的驱使下，开发商往往采用故意抬高价格或扩大户型面积的方法，使经济适用房变得“不经济”，中低收入者难以负担。为此，政府应加强开发过程和结果的管理与监控并将方案公示，这既能起到警告开发商依法办事的作用，也能使购房者放心。

(三)机构设置不明晰

中低收入家庭的住房问题无疑是“十二五”中的重中之重，无论是投资、建设还是维护，其工程之巨、实现之难可想而知，这无疑需要一个专业的管理机构来统一协调。虽然我国各地市已陆续建立各式住房保障机构，但各个机构不仅名称不统一，职能、职权也各有差别。近年来较多省市采用改革合并的形式，将房地产管理局更名为住房保障和房地产管理局，已经是显著的进步，但有必要进一步明确职责、提高效率，将住房保障局和房地产管理局进行分离。

(四)相关政策不到位

如果没有配套政策的出台，保障性住房制度的实施就无法得到应有的保障，因而保障性住房政策的制定显得十分重要。当前，保障性住房政策中主要存在以下几大缺陷。

首先，中等收入阶层被忽视。目前我国住房保障体系针对的对象主要是低收入及最低收入家庭，中等收入家庭在其中成了尴尬的“夹心层”，成了住房保障体系中缺失的重要一环。

其次，资金供给不足凸显。目前我国保障性住房的建设资金来源主要有三个：一是土地出让金的10%，二是中央财政划拨，三是试点城市的公积金贷款支持。上述三项2010年合计为4838亿，但根据住房和城乡建设部的估算，2010年1000万套保障房的建设资金本应突破1.3万亿元，这中间巨大的差额映射了当今住房保障资金严重供给不足的问题。

最后，法律责任设定不当。住建部发布的《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》要求，购房人以虚假资料骗购经济适用住房的，一经查实，立即责令退还，并取消其在5年内再次申请购买或租赁各类政策性、保障性住房的资格[4]。从中可以看出，对于以不正当手段获得保障性住房的违法者，处罚措施极轻。有立法者建议引入刑事责任制度，加大惩罚力度。骗购经适房的行为是否应以诈骗罪论处，值得我们继续讨论，但是加大惩罚力度要成为落实政策的重要保障之一。

三、住房保障体系中政府职能的完善

住房保障关系国计民生，政府在该制度中发挥举足轻重的职能。住房保障体系不再仅仅是一个学术性问题，而是直接关系到和谐社会的构建。完善政府在体系中的职能迫在眉睫。

(一)完善健全监管体制

建立一个行之有效的档案、监管及准入退出机制是监管之有效措施。在建立档案时，严格标准、分级管理、逐级建档，保证居民管理信息系统的可靠性和完善性，使不符条件的居民及时退出，符合条件的居民及时受保。同时应成立专门的管理部门，负责对保障性住房的居住者的收入情况等进行定期的检查并公示，让低收入人群在一个公平公正公开的环境下合理享受保障房的使用权。

(二)科学定位政府角色

首先，在住房和城乡建设部已独立设置住房保障司的基础上，应借鉴国外及国内各地机构设置和管理的有效模式，在地方成立专门的住房保障局或办公室，统一行使对保障性住房的管理职能。其次，在我国努力建设“服务型政府”的今天，住房保障理所应当地成为各级政府政绩考核机制的重要指标，这不仅将有效地促进住房保障制度的实施，更将促使当前的政绩考核机制成为一个更具内涵、更加科学的指标体系[5]。

(三)推进相关立法进程

完善住房保障法律制度，才能从根本上预防并解决现行制度中的不足之处。目前我国有关的文件大多属于部门规章或地方政府规章，如国务院《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》《廉租住房保障办法》《廉租住房保障资金管理办法》等，但至今并未出台一部权威统一的住房保障性法律。可喜的是，我国已开始起草《住房保障法》，有关方面称，该法草案明确了公民居住权，以及政府在保障居住权方面承担的责任，还将通过其保证保障性住房的资金来源。

(四)落实相关政策

政策对于制度的落实发挥重要的作用，在住房保障问题上尤为突出。政府理应充分发挥其职能，利用政策引导、完善住房保障法律制度。关于政策的导向和保障作用之发挥，政府应着力于以下方面。

首先，扩大保障人群。鉴于我国目前中低收入人群基数大、住房问题依然是居民生活首要难题的情况，住房保障覆盖面必须扩大。首先改革保障人群收入标准，将中等收入有住房需要的家庭、大学生等中青年住房困难群体等纳入住房保障范围内，并根据不同的收入情况定性分类，以“阶梯式”方式提供住房保障，特殊困难者或最低生活保障直接配给保障房源，中低收入者以售为主配建保障房并提供购房补贴，中等收入者直接提供租赁补贴，做到有限资源的最优分配。

其次，定期信息公开。政府应当充分发挥职能，对保障性住房的成本和价格定期公示，公布经适房等保障性住房的销售情况及购房者情况，同时发挥公众的监督力量，以保证其健康运行。另外，需加大保障性住房现有制度和政策的宣传力度，让符合条件且需要入住保障房的居民及时了解相关信息，同时还可以对不符合条件的住房者予以惩戒，起到警示作用。

最后，保障资金来源。保障性住房体系的资金应以国家财政为主导。首先建立专门的住房金融机构，为中低收入群体购房给予贷款等多元化的优惠和帮助通过多种方式筹集资金，同时吸引民营资本进入，形成强有力的公共住房资金来源。通过强制性手段规定以土地出让收入、公有住房出售收入作为保障资金的重要来源，并设立专门的保障房资金，实现专款专用。最后，可由政府部门作为主管单位，设立保障资金专项基金会，派专人监督和管理，广泛接受社会捐赠。

[1]刘继同.社会福利制度战略升级与构建中国特色福利社会[J].东岳论丛,2009(1).

[2]马晓琳.我国廉租住房制度建设问题研究[D].长春：东北师范大学硕士学位论文,2008.

[3]陈琛.经济适用房购买对象错位问题的分析及解决对策[J].住宅产业,2008(10).

[4]住房城乡建设部采取措施加强经济适用住房管理[J].中国勘察设计,2010(6).

[5]巩传宝.我国城镇住房保障制度研究[D].济南：山东大学硕士学位论文,2008.

[责任编辑许昌]

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2011-02-16