试论明代的荒政监察

鞠明库

(河南师范大学社会发展学院,河南新乡453007)

明代是中国古代监察制度较为健全的时期,其监察体系之严密、法规之完备、职权之广泛前所未有。其中荒政监察因涉及救灾钱粮、物质的储备与支放,救灾人员的廉洁与高效等问题,关乎荒政的成败和无数灾民的生命,因而在监察体系中尤为关键。然关于明代的荒政监察,学界关注者少,实有深入探讨的必要。

一、明代对救灾过程的监察

1.报灾环节监察——由监督到主报

报灾是整个救灾过程的第一环节,也是最为基础一个环节,具有非比寻常的重要性。及时、如实地上报灾情,是展开灾害救济的前提和基础。离开这一环节,其他环节都无从谈起。然而,在灾害发生后,有些官员出于私利,采取或匿而不报、或延迟奏报、或报而不实的做法,漠视民瘼,后果严重,影响恶劣。因此,加强对报灾的监察是保证灾荒救济活动有效开展的必要手段。正统四年所定《宪纲》规定:“风宪为朝听耳目……或有水旱灾伤,当奏者即具奏,不可因循苟且,旷废其职。”[1]万历九年也规定:“如州县卫所官申报不实,听抚按参究。”[2]305

随着明中后期抚按职权范围的扩大,为加强对报灾工作的监察,巡按不仅仍具有监察报灾的职责,而且和巡抚一起兼统报灾之任。如景泰五年,“巡抚江西右佥都御史韩雍奏:去冬建昌府属县大疫,男妇死者八千余人。巡按湖广监察御史叶峦奏:武昌汉阳二府疫,男妇死者万余人”[3]5177。巡抚、巡按参与报勘灾伤的事例,《明实录》中有大量记载。对于巡抚、巡按报灾,明后期更有详细的规定加以规范。嘉靖十一年题准:“凡遇灾伤之年,抚按官先督行各府州县,及早申报巡按,即行委官,分投核定分数。行所司造报巡抚,具奏议免。如无巡抚,巡按奏报。”[2]514依照这个规定,向朝廷报灾的职任主要归于巡抚,而巡按承担了勘灾和确定受灾分数之任。实际上,嘉靖之后这一规定并未严格遵循,巡按直接报灾的史例很多。屠隆的说法也证明了这一点,其《荒政考》言:“有司急须申灾于抚按,抚按急须奏灾于朝廷。”[4]巡抚、巡按的结合可以确保报灾工作的及时和真实,这既是抚按权力扩大的体现,也是加强报灾监察的重要步骤。

2.勘灾环节监察——由分勘到专勘

勘灾的目的在于核实灾荒的真实情况,进而确定受灾分数,这是赈济的依据。但在勘灾的过程中,出现了大灾小报、小灾大报、诬稔为荒、虚报不实等情况。为加强对勘灾的规范,永乐二十二年,“令各处灾伤,有按察司处,按察司委官;直隶处,巡按御史委官,会同踏勘”[2]304。成化十二年,“令各处巡按御史、按察司官踏勘灾伤,系民田者,会同布政司官。系军田者,会同都司官”[2]304。巡按御史和地方按察司参与踏勘工作,表明这时朝廷对踏勘工作加强了监督,以达到减少差错、防止弄虚作假的目的。正德十一年夏四月戊辰,从户科给事中刘洙之请,“令各处巡抚都御史查勘灾荒地方,赈济贫民”[5]2692。显然,巡抚也加入到了勘灾工作当中。然巡按御史在勘灾中处于主体地位,即使超越巡按上奏朝廷,“仍行巡按核报”。而对于“募越具奏者”,巡按官可以“依例参提”[6]3365-3368。嘉靖十一年之规定体现了这一点:“今后灾伤之年,抚按官先督行各府州县及早申报,巡按即委官核定分数,行所司造报,庶免致往复耽延。有司有增减分数,及仍前蓦越具奏者,巡按官依例参提。”[6]3365-3368对于那些没有巡按勘报的灾伤申奏,朝廷往往不予批准。万历十五年八月南京户科给事中吴之鹏奏称西北、陕西等处连年旱灾,东南地区水灾,请求蠲赈。户部回复说:“蠲免事宜,候各巡按勘报至日,酌量轻重,另行议覆。”[7]3556这样要求是为了加强对勘灾过程的监督,尽量保证勘灾的真实性和准确性。

3.赈济环节监察——由督查到督统兼备

赈济是灾害救济的核心环节,也是最容易出问题的环节,因此加强对此环节的监察非常关键。在赈济过程中,官员的临灾不救、贪污挪用救灾物资、蠲后催征等行为,不仅会加重灾情,严重时甚至会激起灾民的暴动,引发社会动荡。为此,明代对赈济环节加强了监督,尤其是加强了对地方官员的贪渎、腐败、救灾不力等行为的监察。如成化六年,顺天府府尹阎铎“以岁饥坐视民患不能赈济”为户科所劾,降为浙江衢州府知府[8]1671。又如万历十九年八月,杨文举因“奉命发帑救荒,贪肆不简”而被汤显祖、李用中弹劾,“降极边杂职”[7]4432。此外,为加强监察,明代曾命专主监察的巡按御史及兼有监察职任的巡抚直接领导和组织灾害赈济活动。成化元年秋七月甲子,“敕南北直隶、浙江、河南巡抚、巡按官赈济饥民”[8]388。正德十一年五月己丑,“以陕西旱令巡抚都御史多方赈济”[5]2703。此类史例很多,不再赘举。嘉靖元年,明王朝对巡抚、巡按在赈灾中的职权进行了划分,当年所定《抚按通例》明确规定:“凡赈济,专责巡抚,会同司府州县等官,备查仓廪盈缩,酌量灾伤重轻,应时撙节给散。巡按毋得准行,如赈济失策,听巡按纠举。”[2]514然而,这一划分后来并未得到严格遵守,巡按御史主赈灾荒依然时有出现,如万历二十二年,明政府就派遣光禄寺丞兼河南道御史前往河南赈济灾荒。钟化民到河南后,首先“随地问民疾苦,预示饥民,令进见时人具一纸,勿书姓名,开所当兴革及官吏、豪猾有无侵克横行,散布于地,择佥同者察之,即行兴革处分,名拾遗法。官吏畏公廉察,又驰巡迅速,莫测所向,不及预为备,以故人各尽心,民皆得实惠”[9]269-270。同时,根据调查实迹,“劾河南郏县知县叶时荣侵剋赈饥银两及劝借科罚等项。上怒,逮系诏狱”[7]5245。显然,明代中后期对赈灾环节的监察,主要由巡按、巡抚来执行,从整个明代来看,对赈济活动的监察经历了一个由单纯督查到督统兼备的过程。

三、明代对备灾环节的监察

1.备灾仓储环节监察——由监督到监办结合

“古人三年耕,余一年之食;九年耕,余三年之食”[10],可知粮食储备之重要。而在应对灾害危机中,备灾仓储建设是最为基础的物质准备工作。明代对此非常重视,洪武间曾大力推行预备仓政建设,然因官员消极懈怠、侵渔挪借、散放不严等,后来屡兴屡废。为了加强预备仓建设,明朝廷多次下发指令要求监察官,特别是抚按官,对预备仓政进行监察。正统五年,“令六部都察院推选属官,领敕分投总督各布按二司,并府州县官,处置预备仓粮。仍令巡抚侍郎并都御史等官,兼总其事”[2]384。巡抚河南、山西的于谦,在仓储建设方面取得了骄人成绩,他在正统六年的奏疏中已提到“今河南、山西积谷各数百万”[11]4544。正统时,周忱巡抚江南,立济农仓,贮谷赈饥。由于管理得当,“诸府余米,数多至不可校,公私饶足,施及外郡”[11]4216。《明史》曾给二人以高度评价:“于谦抚河南、山西,修其政。周忱抚南畿,别立济农仓。他人不能也。”[11]1925明中后期,自然灾害频发,更加引起明政府对备灾仓储建设的重视,同时也加强了对这一活动的监察。嘉靖三年,“令各处抚按官,督各该司府州县官,于岁收之时,多方处置预备仓粮”[2]385。万历八年题准:“各抚按官,查盘积谷实数,分别府州县总撒,填注主守职名,每年终奏报。”[2]387在明后期预备仓衰落的情况下,作为补充,明朝廷要求各地巡按、巡抚主导设立义仓,嘉靖八年题准:“各处抚按官设立义仓。”[2]386由此,抚按官在备灾仓储中的角色由原来的监督者,变成了主办者。正是因为加强了对备灾仓储工作的监察和领导,明代在一些地区备荒仓储建设中取得了明显成效,在一定程度上保证了救灾的粮食供应。

2.水利建设环节监察——由监管到统领

近人覃振曾言:“水患决非天灾,乃由于治水未努力。”[12]此话虽不无偏激,但却道出了水利失修与灾害频发的密切关系。相反,水利兴而后旱涝有备。为了加强水利建设,明政府对水利建设加强了监察。主要体现在以下两个方面:其一,授命严督水利设施的兴建和修缮。水利设施的建设与修缮涉及巨额的钱粮和物资,同时也是腐败滋生的温床,因此该领域一直是监察官的监察领域。如嘉靖七年,“令陕西、河南、山东抚按等官,严督守令疏浚河水,设法堤防,以备旱潦”[2]376。“又令各处抚按、守巡官,严督所属,以时修浚圩岸、坝堰、陂塘、沟渠之在境内者”[2]376。如嘉靖二十五年,“令南直隶巡抚都御史督属修浚太仓州,常熟、昆山等县七浦、白茆、新泾等河,盐铁、许浦等塘。仍令巡按御史验勘”[2]376。其二,直接统领水利建设工作。为了增加对水利工程的监控,明王朝直接派监察官兼统水利。如宣德十年,“添设陕西按察司副使一员,专一提督水利及屯田”[2]314。弘治十二年,“遣都御史一员,专管苏松等七府水利”[2]376。隆庆六年,“特降敕书以东南水利专责成巡抚”[2]376。万历三年,“令巡江御史督理江南水利”[2]376。以监察官直接统领水利工作,说明对水利工作的重视,也在一定程度上保证了该项事业的顺利发展,为减轻水旱灾害起到了重要作用。

四、明代荒政监察的特点

1.监察主体由多元趋向抚按一体

明代的监察体系既有都察院、十三道监察御史、六科给事中、按察司,又有受皇帝专门差遣、领都御史之衔巡治地方处理特殊事由的督抚,监察主体呈现一种多元化特点。在荒政监察方面,这种特点在明前期体现得较为明显,各个系统的监察官员都参与了荒政监察活动。如永乐三年,曾命都察院佥都御史俞士吉等赈济苏松嘉湖饥民[13]。永乐二十二年,令各处灾伤,有按察司处由按察司委官勘察,直隶则由巡按御史委官会同踏勘[2]304。宣德三年,行在户科给事中宋征举报:“数年来有司吏与守仓之民,或假为己有,或私借与人,俱不还官,仓廒颓废。”[14]宣德十年四月,“山东、河南、顺天府、直隶保定、真定、顺德、淮安等府各奏:蝗蝻伤禾稼。上命监察御史、给事中驰驿往捕”[3]96。景泰二年,宣府、蔚州军民告饥,“令巡抚官发廪赈济,俟秋成抵斗偿官”[3]4414。类似的史例还有不少。这种多系统监察官对荒政监督和参与的情况,在明后期逐渐演变为抚按一体的监察格局。明后期,巡抚虽名义上仍是领都御史衔的监察官,但实际上逐渐演变成为带都御史衔的省级实质最高行政长官。巡按侵夺了地方部分行政权、军权和司法权,对地方政治产生了重要影响。如前所述,明后期巡抚、巡按成为地方备灾建设和灾害救济的组织者和领导者,甚至《抚按通例》明确规定凡赈济专责巡抚。而作为地方三司之一的按察司,随着抚按权力的加重,监察职权丧失殆尽。清人孙承泽亦云:“明初置提刑按察司,谓之外台,与都察院并重。……迨后抚按之权重,而宪司仅为承行之官。”[15]六科给事中虽然在荒政监察中有谏议、举劾权等,但并不居核心地位。因此,明中叶之后,巡抚、巡按就逐渐成为荒政监察网络的核心,明代荒政监察的主体由多元向抚按一体的方向发展。

2.职任由单纯监察向监察与统领并重

明前期,监察官在荒政活动中主要扮演着其本色职任——对荒政活动进行监督、考察及检举。明中后期,随着备灾、救灾过程中官员腐败现象的增多,明政府为加强对地方官员的监察,开始赋予巡按御史一定的司法、行政、军事权力。于是,在备灾、救灾过程中,巡按御史的职责不再局限于常态的监督、考察及检举工作,而是兼有原属地方行政官员的报灾、勘灾、请蠲、赈济等权力,在荒政领域呈现出由常态的监察到监察与组织、统领并重的格局。而巡抚自明中叶以后,权力增大,逐渐成为地方实质上的最高行政领导,报灾一度成为其专任,同时也受命兼领地方赈灾事宜,如正统二年,英宗“敕谕巡抚侍郎于谦、巡按监察御史等官,令其亲诣各府州县,核实被灾田亩,奏免税粮,缺食者发廪赈恤”[3]705。嘉靖元年制定的《抚按通例》就规定:“凡赈济,专责巡抚。……如赈济失策,听巡按纠举。”[2]514虽然这一规定并未严格执行,但巡抚、巡按赈济灾伤已成明后期的常例。如万历二十二年,钟化民以河南道御史身份主持河南赈灾,其躬身救民被视为赈灾典范。显然,这时期的监察官,尤其是巡抚、巡按其职责已不仅是单一的荒政监察,而且兼有受命统领救灾、备灾之任。

3.监察官本身成为被监察对象

由上所述,可知监察官尤其是巡按、巡抚在明代救灾和仓政建设中拥有很大的权力,起着非常关键的作用。这样就产生一个问题,灾荒救治中一旦监察官出了问题,后果岂不更加严重?实际上,明代前期已有监察官在灾荒救济中渎职和擅作威福而遭惩处。如成化二年闰三月,都察院右佥都御史吴琛因“奉敕巡视淮扬民瘼,不能禁革奸弊,且擅作威福,军民饿死道路”而被下狱[8]557。因此,有必要对灾荒救治中的监察官进行监督。如永乐元年,“令吏部行文各处有司,春初差人巡视境内。……若布、按二司官不行严督所属、巡视打捕者,亦罪之”[2]309。弘治十一年令:“灾伤处所,及时委官踏勘。……若所司报不及时,风宪官徇情市恩、勘有不实者,听户部参究。”[2]304万历九年题准“地方凡遇重大灾伤。……如巡抚报灾过期,或匿灾不报;巡按勘灾不实,或具奏迟延,并听该科指名参究”[2]305。上引的按察司官、风宪官、巡抚巡按官皆属监察官。监察者也被监察,说明明代监察体系是较为完备的,这也使得在荒政活动中拥有很大权力的监察官们的行为受到相应的约束,有利于荒政措施的落实和救灾活动的顺利开展。

四、明代荒政监察效果的总体评价

1.荒政监察取得了明显成效

明代救荒史表明,加强对荒政的监察,对于保证备荒仓储建设、水利建设发展、报灾的及时、勘灾的真实、救灾的高效,减少官员渎职、贪污、腐化等方面均起到了重要的作用。明王朝的灾害救济也因此取得了较为明显的成绩,大量的灾民获得了赈救。如弘治六年八月,山东巡抚等官左佥都御史王霁等言:“臣等奉敕赈饥活饥民二百六十三万五千余口,招复业者万三千八百八十三户。”[16]万历间,钟化民以河南道御史身份赴河南赈灾,他采取了诸如“恤贫宗,惠寒士,煮粥哺垂毙,给贫窘,归流移,医疾疫,收埋遗骸,赎妻孥”等措施。正是由于钟化民的坚强领导、精心组织、严格督察,这次救灾取得了“活饥民四千七百四十五万六千七百八十有奇”[9]270的巨大成就,堪称明代救荒史上的奇迹。类似这样由巡按、巡抚担任主赈官而取得赈灾成功的例子在明代屡见不鲜。另外,明中后期巡按、巡抚权力的扩大,导致他们常常不经必备的奏报程序,便宜行赈。如万历间钟化民巡按山东,“巡按山东,岁旱请蠲振先发后闻”[11]5971。万历十六年,傅好礼巡按浙江,“行部湖州,用便宜发漕折银万两,易粟振饥民”[11]6167。巡按御史的及时赈灾,对于赈救灾民是有利的。尽管他们并未严格遵守国家救灾程序,但最终成效还是比较显著的。

2.后期荒政监察弱化,效果不佳

明中后期,官场贪腐逐利之风越刮越猛,士子“莫不以仕为贾”[17],“方今仕途如市。入仕者如往市中贸易,计美恶,计大小,计贫富,计迟速”[18]。流风所及,抚按官贪污腐化也成为常态,“使者所至,有司公行货赂,剥下媚上,有同交易”[11]4436。万历年间,御史苏酂“按滇,贪肆赃盈巨万”[19]。天启间,崔呈秀巡按淮扬,“淮扬士民无不谓自来巡方御史,未尝有如呈秀之贪污者”[20]。“代天子巡狩”、肩负纠举惩贪重任的巡按御史,反而成为贪腐的主力军。

在整体吏治腐败的大趋势和大环境下,备灾、救灾领域不可能独善其身。万历二十二年正月,明神宗诏谕吏部对此曾有一段描述,大体可反映这一问题:“目今四方吏治,全不务讲求荒政、牧养小民,止以搏击风力为名声,交际趋承为职业。……其各该抚按官,亦只知请赈请蠲,姑了目前之事,不知汰一苛吏、革一弊法、痛裁冗费、务省虚文,乃永远便民之本。如此上下相蒙,酿成大乱。朕甚忧之!”[7]5000监察官的沦落,使荒政中的监察活动有名无实,其效果也就可想而知了。尽管明后期也出现了如钟化民积极赈救河南灾伤的例子,但毕竟属凤毛麟角。在封建皇帝漠视民瘼、朝廷政治腐败、财政空虚的大环境下,明代后期的灾害救济成绩实在是乏善可陈。

总之,明代的荒政监察曾取得过很大成效,但作为封建官僚体系中的一部分,监察官在明后期贪腐吏治环境中难以做到独善其身、洁身自好,监察官的沦落,使得荒政监察逐步弱化。由此可知,为改善明后期灾害救济不力的状况,除了建立一套非常完整、严密的监察体系和有效的监察机制外,更重要的是要将救灾与治吏相结合,需要澄清吏治、整顿吏风!

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