塔里木河流域水资源管理体制与机制探讨

覃新闻

（新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局，841000，库尔勒）

一、塔里木河流域水资源管理现状

塔里木河流域是环新疆南部塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，流域总面积102万km2，是我国最大的内陆河流域。流域多年平均地表水天然年径流量398.3亿m3，主要以冰川融雪补给为主，不重复地下水资源量为30.7亿m3，多年平均年水资源总量为429亿m3。

塔里木河流域地跨南疆5个地（州）的42个县（市）和新疆生产建设兵团4个师的45个团场，国民经济与生态系统之间、地区间和部门间用水矛盾尖锐，流域内整体与局部、源流与干流、上游及下游、地方与兵团的关系协调和利益调整极为复杂。为加强水资源的开发、利用和管理，自20世纪50年代起，各地（州）、兵团师在源流都陆续成立了各自的流域管理机构和用水管理单位，均隶属于各地（州）、兵团师直接管理，建立了以区域管理为主的水资源管理体制。1990年自治区批准成立了塔里木河流域管理局后，初步建立了流域管理与区域管理相结合的流域水资源管理体制，并推动了塔里木河流域近期综合治理项目的实施。目前，在塔里木河全流域九大水系中只有喀什噶尔河、渭干河和自身不产流的塔里木河干流属流域管理，其他均由河流属地政府管理。

随着塔里木河流域人口增加及农业经济的不断发展，农牧业耕地面积不断扩大，加上水利基础设施落后、经济社会的用水量迅速增加，流域水资源的供需矛盾日益突出。

2001年，国务院批准实施了《塔里木河流域近期综合治理规划》，规划项目自2001年实施以来，流域“四源一干”的水利基础设施条件得到很大改善，流域的社会、经济得到快速发展，各地农业生产能力和农牧民的收入水平得到相当的提高，塔河下游生态环境状况得到一定程度的改善。

二、流域水资源管理工作中存在的问题

塔里木河流域实施近期综合治理以来，流域的社会经济和生态环境保护建设取得了阶段性成效，流域水资源统一管理力度也在不断加强。但目前从各方面对流域近期治理反映最强烈的问题来看，主要是因为实施流域近期综合治理工程建设9年来，平均每年向塔里木河下游生态输水2.23亿m3，未能实现年均向下游输送3.5亿m3生态水的目标，2009年甚至出现了最长达1100 km河道断流的现象。这主要是由于流域人口的增加、流域耕地面积规模的扩大以及2009年三源流（阿克苏河、叶尔羌河、和田河）遭遇了10年不遇的水文枯水年共同作用的结果。据统计，到2008年年底，流域五地州常住人口比2001年增加了近150万人，加上各地经济社会快速发展，灌溉面积不断扩大，仅流域“四源一干”增加的灌溉面积就达 730万亩（48.67万 hm2），造成农业用水需求剧增，流域近期综合治理完工项目和各地发展节水灌溉实现的节增水量,都不能满足各地经济发展的需求，存在抢占、挤占水权水量的现象。2009年，塔里木河三源流都遇水文枯水年，阿克苏河、叶尔羌河、和田河来水频率分别为88%、93%、76%，总来水量比多年均值减少40亿m3，源流阿克苏河、和田河和叶尔羌河仅向塔里木河干流输水13.4亿m3，为有水文记录以来的历史最低值。在流域水资源管理工作中，存在着一些亟待解决的问题。

①管理认识亟待提高。主要是对如何处理好当前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系，如何处理好经济社会发展与生态建设的关系的认识，以及对开展塔里木河综合治理是一项系统工程，必须从源流到干流、从上游到下游整体推动才能实现治理目标的认识都还需提高。

②管理体制亟须理顺。流域水资源管理体制不顺，具体表现在：一是流域管理与区域管理事权划分不明，水资源行政管理权分割。目前的实际情况是塔管局只能直接管理塔河干流，源流的各地州、兵团师实际上各自管理本辖区内的水资源，管理权相对独立。二是流域管理机构职能不健全，权力结构不合理，管理难以取得实效。新成立的流域管理机构塔管局“人、财、物”三不管，而且也不具有重要控制性工程的控制权。三是执法难、难执法的问题比较突出。塔河干流水权及生态用水水权得不到依法保护，塔管局由于现行的管理权限有限，难以依法进行处罚。四是在流域内部同一区域都存在地（州）与兵团间的不同隶属关系、自成体系的两套水资源管理体制，存在着各自为政、分割管理的问题。

三、建立流域水资源统一高效的管理新体制

1.指导思想和原则

指导思想：建立流域水资源统一管理、高效利用的体制，保证流域水资源合理开发、利用与保护，调度管理政令畅通，全面实现塔里木河近期综合治理规划目标。

原则：按照流域管理体制顺畅、隶属关系清楚、事权划分明确、管理层次清晰、责权统一的原则，水资源管理打破行政地域界限，实现流域管理与区域行政管理相结合、区域行政管理服从流域统一管理。

2.新体制构想

按照国务院对塔里木河流域近期综合治理规划报告的批复要求，借鉴黄河水利委员会管理黄河流域水资源的模式，将塔里木河源流流域管理机构整建制移交塔里木河流域管理局直接管理，各地、州、师负责限额水量内的灌区配水管理。构想方案如下：

①将源流流域管理机构整建制移交，划归塔管局直接管理。按照自治区机构、人事及国有固定资产等管理规定，依据重新确定的源流流域机构管理职能，将目前塔里木河“四源一干”中的源流叶尔羌河流域管理局、和田河流域管理局、阿克苏河流域管理局以及具有流域水资源管理职能的巴州水利管理处，整建制（包括河道供水工程）移交塔管局，成立塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域阿克苏管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局，隶属塔里木河流域管理局，对四源流的水资源和河流上的提引水工程实行垂直管理。

②源流各地（州）和兵团师负责限额水量内的灌区配水管理。

③成立塔里木河流域水利公安机构。水利公安机构对维护流域水管理范围内的社会治安秩序，维护法律、行政法规的执行，保障水行政执法工作的正常进行将起到重要作用。参考黄委会的做法，在自治区公安系统中成立塔里木河流域水利公安机构，并由塔管局协助管理，以维护重要水利工程的安全，维护流域正常的水事秩序。塔里木河流域水资源管理新体制构想方案如图1。

四、建立强化流域水资源管理的五大机制

1.生态补偿机制

即以“谁破坏谁治理、谁占用谁补偿”的原则在流域内实施生态补偿制度。针对目前塔里木河流域内统筹兼顾、全面协调发展的思想认识不到位，以及抢占挤占生态水的突出问题，必须要用有力的制度管理起来。加强用水管理，教育是一方面，强劲的制度也要跟上，对抢占挤占生态水的行为，应体现“谁破坏谁治理、谁占用谁补偿”的原则，破坏者必须为破坏生态埋单，交纳补偿费。生态补偿费应按占有者水费收益的3～5倍或5～10倍收取，以此提高抢占挤占生态水的代价，从而遏制这种行为。生态补偿制度有利于维护流域水资源的统一、有序管理，有利于促进流域的统筹兼顾和全面、协调、健康的持续发展。

图1 塔里木河流域水资源管理新体制构想图

2.水费补偿机制

即在流域内实施水费补偿制度。针对流域内占用他人限额内水量的用水单位，实行占用者给被占用者以经济补偿的制度，源流占用干流的水量、上游占用中下游的水量、粗放种植户占用高效节水户的水量等，都应当实行水费补偿。应建立占用他人限额内水权水量的补偿机制，通过强有力的水费补偿机制，发挥水价的经济杠杆调节作用，促进少占用、不占用他人水权，以节约用水来满足新的经济需求，推进节水型社会的建立，实现流域经济社会的健康发展。

3.水价阶段性调整机制

即经过几年，按照流域水利供水工程固定资产投入的情况，进行阶段性调整供配水价格。目前，仅塔里木河流域近期综合治理项目国家投入的107亿元资金中，就有90多亿元在流域“四源一干”形成水利供水工程固定资产，这还不包括国家连年投入实施的病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造、水闸除险加固改造等工程建设资金形成的固定资产，若合计起来，流域的水利供水工程固定资产将超过100亿元。应建立符合流域实际的水价体系，按照在河道上和灌区每年增加修筑的各种水利工程所形成的水利固定资产情况，分阶段每隔几年进行一次供配水价格的调整。一方面能够为水利工程的日常维修养护提供必要的资金，克服目前水价过低、水利工程日常维修养护难以为继的局面，保证工程能够充分发挥其功能；另一方面，能够充分发挥水价的经济杠杆调节作用，促进灌区用水户珍惜用水、节约用水，更重要的是，这样还能够促进提高水的利用效率和水分产出效益，这在塔里木河流域干旱缺水、生态脆弱的区域具有特别重要的意义。

4.水票制

即为提高水的商品意识和流域内的供水管理水平，实施现水现价的管理制度。水票制是水权流转与交易制度的具体体现，就是通过用水户按照供水定额先购买水票，凭水票供水。其目的是增强用水户的限额用水、计划用水、节约用水意识，在现有水资源基础上谋求发展，保障水资源配置方案的落实。水票制度同时又可以促进水市场的建立，促进水权的流通与转让，使节约出来的水指标变成相当的经济利益，有利于节约用水的推广，有利于用水效率和水分效益的提高。塔里木河干流可率先从土地经营大户开始试行水票制度，通过若干年时间的试行，总结经验，视流域农民的经济状况再逐步推行。水票制度是供水管理的高级阶段，需要有一定的水利管理水平，更重要的是农民要有一个相当高的收入水平。

5.奖励制度

即对降低用水定额、大力发展节约用水项目、节水效益显著的用水户实行高额奖励制度，以此鼓励节约用水，促进节水型社会的建立。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定（中共中央2011年1号文件）[J].中国水利，2011（4）.

[2]陈雷.关于水利发展与改革若干问题的思考——在中国水利学会2007年年会上的讲话[R].2007.

[3]陈雷.实行最严格的水资源管理制度 保障经济社会可持续发展——在2009年全国水资源工作会议上的讲话[R].2009.

[4]陈雷.全面贯彻中央农村工作会议精神 奋力推进水利改革发展新跨越——在2010年12月全国水利工作会议上的讲话[R].2010.