安徽省亳州市农村水利建设调查分析

马洪山

亳州市位于安徽省西北，黄淮平原南端，与黄河决口扇形地相连，地势平坦，辖涡阳、蒙城、利辛3县和谯城区，国土面积8374km2，人口588万，其中农业人口513万人，占总人口的87.2%。全市耕地60.2万hm2，旱涝保收田面积17.4万hm2，只占总耕地面积的28.9%。

一、农村水利建设存在问题

（一）灌溉水源得不到有效保障

目前该市已建成大寺、涡阳、蒙城和阚疃等大型水闸枢纽工程4座，中小型涵闸500多座，但分布不均且数量较少，远不能达到蓄水要求，无法满足农田灌溉的需要，有效蓄水只能保证4.03万hm2农田的正常灌溉用水，还不到全市耕地的10%。农用机井是该市最重要的灌溉水源工程，现有6.09万眼，有效灌溉面积仅27.79万hm2，还有近半数耕地无水源工程，偏远腹地尤甚，例如涡阳县新兴镇文明村近400hm2农田仅有1眼机井。目前该市不少地方还是采用漫灌、畦灌等传统灌溉方式，灌溉水利用系数不足0.5。

（二）农田灌排设施病险严重

该市近40%农村水利工程建于二十世纪六七十年代，标准低下，老化失修，损毁严重，主要问题有：大中型灌区灌溉渠系断路，达不到有效灌溉；现有机电排灌站2818座闲置损毁2468座，占87.6%；全市节水灌溉工程3.07万hm2，其中80%以上闲置报废；田间排水梗阻不畅，田间排涝体系形同虚设，一遇强降雨，往往形成“大沟枯水、田里养鱼”的局面；涵闸出现渗漏现象，带病运行；一些堤防下有多处无节制排水暗管，存在严重安全隐患。

（三）抗御灾害能力有限

全市耕地60.2万hm2，旱涝保收田17.4万hm2，只占总耕地面积的28.9%，还有70%以上的农田需治理。全市77条跨省、市、县的中小河流和骨干大中沟中65条未治理。加之该市地处暖温带季风气候区，降水季节集中（6～9月），致使河道水位涨落急转，旱涝灾害频发。2000年以来，先后发生了4次洪涝灾害、4次严重旱灾，直接经济损失100余亿元，严重影响了农村经济的发展。

（四）农村饮水安全工程建设任重道远

据统计，全市100多个乡镇中有30%以上缺乏符合标准的供水设施，农村饮水安全工程建设任务繁重。“十二五”期间，该市计划解决315.69万农村人口和15.58万农村师生的饮水安全问题，“十二五”末，该市有望解决全部农村人口饮水安全问题。农村饮水安全工程建设涉及人口数量多，工程点分散，居民经济承受能力相对较低，还存在土地审批困难、设计变更较多、建后运行难等诸多问题，可谓任重道远。

（五）工程管理体制不顺

长期以来，农村水利建设一直靠行政力量组织开展，缺乏法律规范，政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系等重大体制问题也缺乏清晰的政策界线。目前，该市建有小型机电灌溉站2818处、机电井6.09万眼、农村饮水供水工程200多处，其中有相当大一部分没有很好的落实管理措施，以至于许多工程处于闲置状态。

（六）农村水利发展失衡

突出表现在项目区与非项目区的不平衡、公路边与腹地之间的不平衡、郊区与偏远区之间的不平衡。上级下达的项目资金，地方政府往往安排在离城近、靠公路的乡镇，一轮刚结束、二轮又开始，盲目追求“高标准”，重复建设严重。

二、问题成因

（一）投入政策严重滞后

一是粮食主产区利益补偿机制软弱。地方政府对加强农村水利建设心有余而力不足；国家未建立粮食主产区农村水利建设专项投入机制。二是近年的国家水利投入及地方配套资金重点放在大江大河治理等防洪保安工程，农村水利建设相对弱化。

（二）“一事一议”运行艰难

税费改革后，国家取消“两工”，开展农村水利建设筹资筹劳主要靠“一事一议”，但存在“事难议、议难成、成难办”现象。究其原因：一是农民外出务工的收入比重逐步提高，而粮价及粮食补贴增幅远低于粮食生产成本增长，粮食生产收益低，影响了农民投资投劳农村水利的积极性。二是“一事一议”政策规定除政府补贴资金的农村水利项目，“一事一议”的范围仅限于村内，而农村水利建设大部分要跨村跨乡镇实施，无法列入议事范围。三是“一事一议”刚性约束措施较软，“一事一议”筹资筹劳难以到位。

（三）建管机制不够完善

一是在工程建设上，发改、财政、农业、国土、水利等部门都有涉农田水利项目，往往是多头管理、各自为政。二是在质量监管上，纪检、监察及水利等部门的监督被动滞后。三是在建后管理上，农村水利工程点多面广，许多都是交由地方“群众管理”，管理维护无法到位。

三、建议及措施

（一）科学规划，均衡发展，整建制推进农田水利建设

科学规划即要摸清农村水利基础设施“家底”，因地制宜编制《县区“十二五”农田水利建设规划》；均衡发展即严格按照“偏远优先、腹地优先”的原则实施，补差补缺，避免失衡，杜绝重复建设、政绩工程；整建制推进就是要以整镇、村为单位进行建设，治理一片、“销号”一片、发挥效益一片。在建设中，要突出抓好三个关键点：一是大力推进“一事一议”改革试点，强化刚性约束机制。二是加强农田水利工程质量监管，接受群众监督，加强水行政主管部门的政府质量监督。三是把“打井、修桥、清沟、建闸”作为主攻方向，井灌区大力发展“机井+小型喷灌”，河灌区适度发展“泵站翻水+沟河蓄水+水泵灌溉”，理顺排涝体系。

（二）建立粮食主产区农田水利建设专项投入机制

一是中央及省设立粮食主产区农田水利建设专项资金，投资重点从大江大河等防洪保安治理转变到粮食主产区面上农田水利建设上来，扩大粮食主产区中小河流治理、洼地治理、抗旱打井及中小型病险涵闸除险加固的投资规模和投资范围，并减免粮食主产区农田水利项目市、县资金配套。二是建议国家加快《农田水利法》立法进程。把基于粮食主产区利益补偿的农田水利建设投入机制通过法律规范起来，确保农田水利建设持续开展。三是加大市、县区财政投入。市、县区要按照中央要求，拿出10%的土地开发出让金用于农田水利建设。

（三）加快推进农村饮水安全工程建设

一是高标准做好项目规划，奠定农村饮水安全工程建设坚实基础。二是高质量建设精品工程，严格项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制，实现质量、进度和效益的统一，条件成熟时实现城乡统筹区域供水。三是尽快建立县级农村供水专管机构，大胆探索农村饮水安全工程多种形式的用水合作组织管理新机制和新模式，建立财政补偿基金，确保工程长期、高效运行。四是利用广播、电视、报刊以及群众喜闻乐见的戏剧、小品等形式进行农饮安全知识大众宣传，利用宣传册、宣传单入用水户重点宣传，从而广泛提高群众饮水安全意识。

（四）改革创新工程管护体制

一是完善管理办法，明确管护主体、维护费用和责任追究。二是建立服务体系，整合现有县区水利技术力量，下沉一线，组建跨乡镇或以小流域为单位的水利中心管理服务站。三是强化政府行为，实行“首长负责制”，即乡镇负总责，乡镇长为第一责任人、涵闸泵站及骨干大沟水利中心管理站负责，站长为第一责任人、机井桥梁及中小沟行政村负责，村长为第一责任人。四是纳入政绩考核，考核时，既要看项目、投资，又要看效益发挥和维护运行，建管并重。五是健全工程建设投资机制，逐步让农民真正成为农村水利建设与管理的主体，自主决策，民主管理。

四、结语

水利是农业的命脉。亳州市是农业大市，现状农村水利基础设施薄弱，抗御灾害能力不强，只有加强农村水利基础设施建设，才能从根本上提高农业综合生产能力，实现农村稳定、农业增产、农民增收的目标，促进农村经济社会的全面发展。