基于规划协调的乡镇土地利用统一分类研究

张亚丽，黄珺嫦，蔡运龙，田华文

(1.河南农业大学资源与环境学院河南省高校农业资源利用工程技术研究中心，郑州 450002;2.北京大学城市与环境学院土地科学中心地表过程分析与模拟教育部重点实验室，北京 100871)

村镇体系规划和土地利用规划(以下简称“两规”)是指导城乡复合区域土地利用和村镇建设的重要规划，引导着农村区域村镇土地合理利用和科学规划，对实现城乡社会经济的可持续发展发挥着关键作用。我国2007年10月28日颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，打破了城乡二元的城市、村镇规划体系，将城市(镇)规划范围扩展到全地域，而不仅仅是城市(镇)规划区，其规划范围与土地利用总体规划一致，对“两规”协调提出了客观要求［1］。在我国“两规”分别由建设部和国土资源部主管，在具体编制、审批、实施和管理中“两规”之间的矛盾和冲突比较突出，且一直没有很好地解决。李伟芳［2］、尹向东［1］和张颖［3］等认为现阶段互相独立的土地分类系统导致区域内不同地类的面积统计有差异，从而影响区域内各用地的供需预测和合理安排，给“两规”的编制和实施带来了诸多问题，是“两规”不协调的主要原因之一。

在实际工作中，有学者提出制定“两规”用地分类对应关系表，建立两规用地分类的直接对应关系，实现“两规”数据的对接［4］。这种方法一定程度上可以解决问题，而且在转换的过程中的投入成本不多，各部门仍采用原来的分类标准。但是，由于增加了工作环节，且分析后方可转换的用地类型仍需工作人员手工操作，影响了两个或多个标准间相互转换的效率。实行统一的土地利用现状分类标准在一些发达国家已成惯例［5－7］。由于历史原因，我国按照各自的职能分工和管理需求，国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门和机构先后拟定了不同的土地调查、统计分类体系［8］，并且在各自的管辖范围或研究领域中推广实行，不便于统一管理，尤其是国土部门和城乡建设部门。因此，在我国应该致力于打破部门之间的局限性，对影响土地分类的相关因素进行分析，重新建立一套土地分类体系，用它替代目前土地管理部门、城乡规划部门及各省市自行编制的分类规范。本研究回顾了城乡建设和国土管理部门土地利用分类的历程，分析了统一土地分类的原则，在分析《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)和《镇规划标准》(GB 50188—2007)的基础上，初步提出了统一的乡镇土地利用分类，以期为提高规划的科学性、系统性和严肃性，实现城乡统筹发展和土地资源有效管理提供借鉴。

1 土地利用分类历程

1.1 城乡建设用地分类

我国城乡建设用地分类20世纪50年代初参考苏联模式，以城市规划用地分类为主，用地分类主要包括生活居住、工业对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他用地七类，该标准一直沿用到20世纪70年代末［8］。之后，主要有3个分类标准:①建设部1990年发布了《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—90)，共分10个大类，46个中类，73个小类，该标准主要是针对城市用地的分类，没有兼顾到农村地区;②1994年施行的《村镇规划标准》(GB 50188—93)，村镇用地按土地使用的主要性质划分9个大类28个小类，主要是针对农村地区的村庄、集镇和县城以外的建制镇的土地分类，没有兼顾到城市地区;③2007年建设部发布《镇规划标准》(GB 50188—2007)，按土地使用的主要性质划分9个大类33个小类，适用于除县级人民政府驻地以外的镇和乡的规划，用地分类中的居住用地(原称居住建筑用地)小类划分变为一类、二类居住用地，公共建筑用地改称公共设施用地，生产建筑用地改称生产设施用地，工程设施用地(原称公用工程设施用地)的小类划分中增加了防灾设施用地，绿化用地改称绿地，水域和其他用地的小类划分中，将农林种植地改为农林用地且扩充了其内涵，将牧草地扩充为牧草和养殖用地，此外还增加了保护区和墓地两个小类。

1.2 土地资源管理用地分类

我国大规模土地利用分类系统研究始于20世纪80年代，最具有代表性和影响力的有5个全国土地利用分类标准:①1984年9月由全国农业委员会制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”;②1989年由原国家土地管理局发布，又于1993年6月修订的《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”;③2001年8月由国土资源部发布的《全国土地分类(试行)》;④2002年1月为保证新旧土地分类体系衔接由国土资源部颁布施行的《全国土地分类(过渡期间适用)》;⑤2007年8月10日，由中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布的《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)，并于当日实施［9］。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类，第二次全国土地调查直接采用这一标准。在第三轮土地利用总体规划中，国土资源部要求规划基数分类与土地现状分类对应转换，转换后土地利用总体规划土地分类共分为农用地、建设用地和其他土地3个一级类。

2 统一土地利用分类原则

(1)城乡一体化原则。统一的土地利用分类应能体现城乡统筹、和谐发展的原则，按照统一的指标同时划分城乡土地，实现土地分类的全覆盖，同时考虑土地利用分类出现的新变化及其更新换代的可兼容性。

(2)取长补短原则。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)对于农用地的分类比较详细;《镇规划标准》(GB 50188—2007)偏重于建设用地的分类。因此，统一土地利用分类，应该分析两种土地利用分类的优缺点，相互借鉴，互为补充，力求穷举全面。

(3)一致性原则。为了利于“两规”土地利用资料和信息的交流和共享，确立统一的土地利用口径，当前应重点解决两种分类方法中用地名称相同但是含义互相包含、各有侧重、内涵不同等问题，使得相同名称的土地类型在面积和布局上均取得一致。

3 土地利用分类统一方案

3.1 耕地、园地、林地和草地

《镇规划标准》(GB 50188—2007)将农用地笼统地称为农林用地(E2)、草地和养殖用地(E3)2个小类。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中上述用地包括了耕地、园地、林地和草地4个一级类，12个二级类，较为全面，故新分类中以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为准(表1)。

3.2 商服用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中商服用地包括批发零售用地(051)、住宿餐饮用地(052)、商务金融用地(053)、其他商服用地(054);《镇规划标准》(GB 50188—2007)中涉及到的相关地类有商业金融用地(C5)、集贸市场用地(C6)。由于商务金融用地(053)与商业金融用地(C5)的范围相当，批发零售用地(051)包含了集贸市场用地(C6)，即《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中商服用地包含了《镇规划标准》(GB 50188—2007)中的相关地类，而且前者分类更加具体，故新分类中以此为准。

3.3 工矿仓储用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中工矿仓储用地包括工业用地(061)、采矿用地(062)、仓储用地(063);《镇规划标准》(GB 50188—2007)中涉及到的相关地类有生产设施用地(M)和仓储用地(W)，小类包括一类工业用地(M1)、二类工业用地(M2)、三类工业用地(M3)、农业服务设施用地(M4)、普通仓储用地(W1)、危险品仓储用地(W2)。两个分类各有优点，《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中把采矿用地单列了，而《镇规划标准》(GB 50188—2007)分类中把工业用地和仓储用地划分得更加细致，因此，新分类中采用两种分类综合的方法。

采矿可能造成地面沉降、地下水位下降以及各种污染和尾矿堆放处理及采矿用地的复垦等诸多问题，有必要将采矿用地(062)单列。因此，新分类的二级分类以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为准，三级分类结合村镇分类，把工业用地划分为一类、二类、三类，把仓储用地划分为普通仓储和危险品仓储用地，《镇规划标准》(GB 50188—2007)中的农业服务设施用地(M4)并入其他土地中的设施农用地。

3.4 住宅用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中住宅用地包括城镇住宅用地(071)和农村宅基地(072)，没有涉及到居住水平;《镇规划标准》(GB 50188—2007)中涉及到的相关地类有一类居住用地(R1)和二类居住用地(R2)，没有涉及到城乡差异。因此，新分类采用两种分类综合、划分三级类并重新定义的方法。二级地类以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为准，包括城镇住宅用地(71)和农村宅基地(72)，三级地类把71和72分别分为一类居住用地和二类居住用地，并且重新定义(表2)。

表1 统一的土地利用分类结果Tab.1 Unified town land classification

表2 乡镇土地利用分类中住宅用地Tab.2 Residential land in the unified town land classification

3.5 公共管理与公共服务用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中住宅用地包括机关团体用地(081)、新闻出版用地(082)、科教用地(083)、医卫慈善用地(084)、文体娱乐用地(085)、公共设施用地(086)、公园与绿地(087);《镇规划标准》(GB 50188—2007)中涉及到的地类包括行政管理用地(C1)、教育机构用地(C2)、文体科技用地(C3)、医疗保健用地(C4)、商业金融用地(C5)、集贸市场用地(C6)、公共绿地(G1)、防护绿地(G2)、广场用地(S2)、公用工程用地(U1)、环卫设施用地(U2)、防灾设施用地(U3)、保护区(E4)。新分类采用两种分类结合并重新定义的方法。

(1)以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为准。保留原土地分类中的机关团体用地(081)、新闻出版用地(082)、科教用地(083)、医卫慈善用地(084)、文体娱乐用地(085)、风景名胜设施用地(088)。

(2)以《镇规划标准》(GB 50188—2007)为准。村镇体系规划中绿地率是衡量居住质量的一个重要指标，因此，保留原村镇体系规划分类中的绿地，包括公共绿地和防护绿地。

(3)两者综合、重新定义。以《镇规划标准》(GB 50188—2007)细化《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中的公共设施用地(086)，包括公用工程用地、环卫设施用地、防灾设施用地3个三级分类;广场用地(S2)与公园相似，均具有公共用途，因此，在新分类中将其合并为公园与广场用地，并细分为公园用地和广场用地2个三级分类;《镇规划标准》(GB 50188—2007)中的保护区(E4)和《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中的风景名胜设施用地(088)含义有部分重复，在统一分类中对其重新定义，水源保护区、自然保护区归为保护区用地;文物保护区、风景名胜区归为风景名胜设施用地(表3)。

表3 乡镇土地利用分类中风景名胜设施用地和保护区用地Tab.3 Scenery，showplace，and protective region in the unified town land classification

3.6 特殊用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中特殊用地包括军事设施用地(091)、使领馆用地(092)、监教场所用地(093)、宗教用地(094)、殡葬用地(095);《镇规划标准》(GB 50188—2007)中涉及的相关地类包括墓地(E5)和特殊用地(E7)。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中相关地类包含了《镇规划标准》(GB 50188—2007)分类中的分类含义，因此，新分类中以前者为准。

3.7 交通运输用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中交通运输用地包括铁路用地(101)、公路用地(102)、街巷用地(103)、农村道路(104)、机场用地(105)、港口码头用地 (106)、管道运输用地 (107); 《镇规划标准》(GB 50188—2007)中相关地类包括公共交通用地(T1)、其他交通用地 (T2)、道路用地 (S1)。《土地利用现状分类》 (GB/T 21010—2007)中包含了《镇规划标准》(GB 50188—2007)的地类，而且前者更加全面，因此，新分类中以前者为主。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中细化了街巷用地 (103)和农村道路 (104)，对于指导村镇体系规划中的道路交通系统规划有重要作用。街巷用地是指用于城镇、村庄内部公用道路 (含立交桥)及行道树的用地，包括公共停车场等，汽车客货运输站点及停车场等用地;农村道路是指公路用地以外的南方宽≥1.0 m，北方宽≥2.0 m的村间、田间道路 (含机耕道)。二者名称内涵易产生混淆，且不宜将村间道路划为农用地，这与新农村建设中村庄综合整治的思路也不吻合。因此，调整名称为街巷用地和田间道路，同时重新定义内涵(表4)。

表4 乡镇土地利用分类中街巷用地和田间道路Tab.4 Street and field road in the unified town land classification

3.8 水域及水利设施用地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中水域及水利设施用地包括河流水面(111)、湖泊水面(112)、水库水面(113)、坑塘水面(114)、沿海滩涂(115)、内陆滩涂(116)、沟渠(117)、水工建筑用地(118)、冰川及永久积雪(119);《镇规划标准》(GB 50188—2007)中相关地类有水域(E1)。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中包含了《镇规划标准》(GB 50188—2007)分类的地类，而且前者更加全面，因此，新分类中以此为准。

3.9 其他土地

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中其他土地包括空闲地(121)、设施农用地(122)、田坎(123)、盐碱地(124)、沼泽地(125)、沙地(126)、裸地(127)，较为全面。新分类以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为主，空闲地中增加城镇空闲地、村庄空闲地、工矿内空闲地3个三级地类，便于准确地分析各类建设用地的利用潜力，提高调查成果的应用价值。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中“裸地”实际是裸土地和裸岩石砾地的合并。裸土地是指表层为土质、基本无植被覆盖的土地，属于可利用土地;裸岩石砾地是指表层为岩石或石砾、其覆盖面积≥70%的土地，属于难利用土地。因此，在新分类中将它们作为2个三级地类，以利于分析可利用土地与难利用土地的范围、规模及结构。《镇规划标准》(GB 50188—2007)中相关地类有农业服务设施用地(M4)指各类农产品加工和服务设施用地，不包括农业生产建筑用地，与《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)设施农用地(122)有所区别。在新分类中保留设施农用地地类，但重新定义为“经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属地、其他各类农产品加工和服务设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。

4 结论与讨论

清晰统一的用地分类是乡镇土地利用总体规划和村镇体系规划有机耦合的基础。结合新一轮土地利用总体规划编制和新农村建设的现实需要，回顾了城乡建设和国土管理部门土地利用分类的历程，分析了统一土地分类的原则，提出了统一的乡镇土地类型分类。按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征4个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分。仍按照农用地、建设用地和未利用地三大类来划分，新用地分类包括12个一级类，59个二级类，其中有9个二级类划分了三级类，三级类共有21个。其中，以《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)为准的一级类包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地8个，二级类包括49个;以《镇规划标准》(GB 50188—2007)为准的二级类1个;两者综合并重新定义的一级类包括工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、其他土地4个，二级类包括9个，其中二级类中两者综合的有工业用地、仓储用地、城镇住宅用地、农村宅基地、公共设施用地5个，内涵概念重新定义的有公园与广场用地、风景名胜设施用地、保护区用地、设施农用地、街巷用地和田间道路6个。

本研究提出的土地利用分类只是一个初步研究结果，各地可结合实际情况对土地利用现状分类进行增减，需要增加的地类可根据从属关系列为三级至四级类型，没有的地类可以不设此项。制定统一的土地利用分类标准是一项任重而道远的系统工程，要与土地利用、土地经济、土地管理的客观规律和要求相协调［10］。今后需要全面分析城乡建设部门和国土管理部门的实际需求，综合考虑区域间气候、地质、地貌、水文等自然因素和其他社会生产因素的差异，进一步深入探讨并逐步试行。

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