完善中国行政调查制度的路径浅析

■于蕾

在全面推进依法行政、建设法治政府的大背景下，中国的行政调查制度虽有一定进步，但与主客观要求存在较大差距。从实践来看，中国的行政调查制度存在诸多突出问题，亟须研究解决。建议从完善行政调查主体制度、行政调查方法体系、行政调查程序制度、行政调查信息的使用和保密制度、行政调查救济制度等方面入手，来完善中国的行政调查制度，使其符合行政法治原则和行政管理需求，健康高效运行。

一、中国行政调查制度存在的问题

1.行政调查主体资格如何确认的问题。在行政实务中常出现随意开展行政调查的现象，一些不具备行政主体资格、不是出于行政管理目的、没有法定授权或行政委托关系的组织也开展行政调查。行政调查对于受调查者来说是一种行政行为，存在主体资格问题的行政调查行为会带来违法侵权的风险。

2.行政调查的助手和公众参与的问题。行政调查是一个多元素、多环节的社会系统工程，需要各方面的参与、支持和帮助，这是行政民主化潮流下行政调查满足全社会对行政管理的现实需求的重要条件之一。但目前许多机构和人士对此缺乏正确的认识和态度，妨碍了行政调查的行政助手制度、公众参与制度的顺利推行。

3.行政调查成本和效益不协调的问题。行政调查是一个复杂的社会系统工程，主体很多、成本很高，由谁埋单、如何分担成本的问题一直没有解决好，既存在行政机关大量调查、独自埋单、成本高、难以为继的现象，同时也存在行政机关动辄发号施令、转嫁调查成本、加重企业（社会、民众）负担的现象。

4.行政调查所获信息如何保密的问题。政府获得的信息是个人信息（私信息）的常见存在形式之一，行政调查所获信息保护不力的问题在信息社会尤显突出，伤害性特别大，有关案件和重大教训也非常多，亟须依法加以妥善解决。

二、完善中国行政调查制度的路径

1.完善行政调查主体制度的路径。行政调查主体制度，应根据行政民主化潮流的要求加以完善：一是扩大调查主体的范围并加以法定化，实行调查主体资格制度；二是扩大公众参与范围，实行行政助手制度；三是开展调查人员专门培训，提高行政调查能力；四是加强行政调查主体资格的监督检查，严格查处违法调查、越权调查行为。在我国，除行政机关作为行政调查主体依职权调查收集证据外，相对人和行政程序参与人也有权依据法律、法规规定调查收集证据，并在行政程序中向行政机关提供证据线索和材料。这是行政证据线索和行政证据材料的重要来源之一。

2.不断完善行政调查的方法体系。行政调查方法应当是一个动态发展的体系。从当下中国的行政实务来看，行政调查方法主要包括：询问当事人和证人，讯问违法嫌疑人，向有关单位或个人调取法定文件、报告、记录，专业机构出具的意见书，责令当事人提供证据，实地或书面的检查、现场勘验、鉴定、听证等多种方法。

在行政调查过程中，行政机关常采用如下步骤调查案件事实和收集证据：（1）询问。行政调查中的询问，是指行政调查人员与案件有关人员或案件事实知情者进行谈话，依法了解案件情况的专门活动。（2）调取书证、物证等证据材料。行政机关可依职权向有关单位和个人调取书证、物证或者视听资料等证据材料。（3）检查。检查是行政主体调查案件事实和收集证据的刚性方式，带有明显的强制性，对检查主体范围应有明确和严格的要求。（4）勘验。勘验是指调查人员对与案件有关的场所、物品等进行观察、检验，以发现和收集证据、了解案件有关情况的活动。（5）指定或委托鉴定。鉴定是指具有特定专业知识的人，接受指派或委托，对行政程序中涉及需要使用特定专业知识或特殊技能加以解决的问题进行鉴别或判断的活动。（6）言词审理。为了查明案件事实和收集证据，行政机关进行言词审理。听证是一种正式的言词审理方式。行政机关大量采用非正式的言词审理方式。

3.进一步完善行政调查程序制度。行政调查的主要程序包括事前告知、表明身份、说明理由、告知权利、组织调查、制作笔录等。行政调查须依法进行，符合以下要求：（1）调查人员不少于两人；（2）出示证件，表明身份，告知依据和权利；（3）询问相对人和证人应分别进行；（4）从有关单位和个人调取证据，必须出具书面收据，注明有关证据或者材料的项目和编号，遵守国家的法律规定，并注意保护关系人的隐私等权利；（5）在调查过程中需要采取强制措施的，无强制权的调查者应依法请求协助。

4.完善行政调查信息的使用和保密制度。根据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息。行政机关及其工作人员在调查中获取并保存的政府信息，在公开时必须遵守“三安全、一稳定”的要求（亦即不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，此系该《条例》第八条的规定）；涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息，行政机关不得公开（此系该《条例》第十四条第四款的规定）。

5.进一步完善行政调查的救济制度。除了对行政复议制度、行政诉讼制度进行修改之外，还应通过完善信访制度、道歉制度、国家赔偿制度、行政补偿制度、一般行政申诉制度等路径，加大对行政调查行为的法律救济力度，实现责任政府的目标。

[1]徐继敏.各国行政程序中的言词审理及对我国的借鉴意义研究[J].云南行政学院学报，2004（2）.

[2]莫于川.行政法与行政诉讼法[M].北京：科学出版社，2008.

[3]徐於.中国行政调查制度的若干问题与完善路向[J].法制与社会,2004（07）.