关于政府际关系概念与类别的界定问题——一项类型学维度的系统性考量

周义程,蔡英辉

(1.江苏省行政学院 廉政教育研究中心,江苏 南京 210004;2.对外经贸大学组织部,北京 100029)

关于政府际关系概念与类别的界定问题
——一项类型学维度的系统性考量

周义程1,蔡英辉2

(1.江苏省行政学院 廉政教育研究中心,江苏 南京 210004;2.对外经贸大学组织部,北京 100029)

政府际关系就是政府之间的关系,它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。中央政府与地方政府际关系在理论上和实践上主要有四种类别：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。地方政府际关系分为纵向和横向两大方面。纵向关系体现为地方层级政府际关系。横向关系则包括地方部门政府际关系和地区政府际关系。地区政府际关系一般是指互不隶属的不同地区的政府之间的横向关系,这种横向关系既可能是水平的也可能是斜交的。

政府际关系;概念;类别;界定

在探究政府际关系问题时,利益分析方法表明,无论是国际政府际关系,还是国内政府际关系,其本质上都体现为国家利益与国家利益、国家利益与地方利益以及地方利益与地方利益的关系。本文无意于对政府际关系中所内含的现实或潜在的错综复杂的利益关系加以探讨,而更为热衷于立足类型学维度,对政府际关系的概念和类别进行系统性阐释,从而为后续研究提供基本的学理性基础。关于政府际关系的类别,从不同的角度可以做出不同的分类。相关的研究已经较为丰富,本文不拟对此加以赘述,而是试图在厘清政府际关系概念的基础上,遵循将政府际关系划分为央地政府际关系、地方政府际关系这两大类别的一般性前提,对两大类别所包含的子类别做出新的阐释。

一、政府际关系：概念厘定

何谓政府际关系?从发生学角度看,国内较早使用“政府际关系”这一术语的当属著名政治学者乔耀章教授。他于1998年在给硕士生上“政府理论”相关课程时,就提出了这个概念。只是在课堂上,乔教授没有给这个概念下严格的定义。后来,谢庆奎教授认为,政府际关系就是政府之间的关系,它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。[1]林尚立教授则指出,国内政府际关系主要指国内各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。[2]14-25上述两位学者对政府际关系的界定十分准确,我们在这里无需另做定义,但有必要补充说明的是,通过综合比较他们的观点,我们认为,政府际关系从类型上还可以划分为国际政府际关系和国内政府际关系。国际政府际关系多为研究国际政治的学者所关注。由于知识水平和篇幅的限制,我们在这里只针对国内政府际关系展开论述。

为了对政府际关系的概念有更深刻的理解,还需明确政府际关系的主要特征。关于这一点,美国学者狄尔·S·莱特在考察美国联邦中各级和各类政府机构之间的关系时,概括了政府际关系的五个方面主要特征：[3]

第一,政府际关系是多方位的关系。他认为,在美国这样的联邦制国家,政府际关系比联邦主义这种一般概念所包含的范围更广,因为联邦主义主要强调中央与各州之间的关系,偶尔也涉及各州之间的相互关系,而政府际关系则不仅包括中央与各州之间及各州彼此之间的关系,还包括中央与地方之间、各州与地方之间、中央—各州—地方之间和地方与地方之间的关系。

第二,政府际关系实际上是各政府中官员之间的关系。他引用了美国学者威廉·安德森的话来说明这一问题。安德森说：“真正决定政府各部门之间关系的,实际上是打着办公室招牌工作的人们;因此我们有必要明确指出政府间关系这一概念,主要是指人际关系和人的行为……”

第三,政府际关系是一种持续的、灵活的动态关系。他指出,政府际各种关系并非是一次性或偶然间发生的,也并非是由种种协定正式通过,或由法律及至法院判决加以严格规定的。相反,政府际关系是一种持续不断的,通过政府官员之间的日常的接触、了解和估价的形式而产生的关系,是以竞争与合作两种形式进行的正式与非正式的、理论与实践上的关系。

第四,在政府际关系中,公务员起的作用越来越重要。虽然政府际关系不能没有诸如州长、市长之类的官员,但是,也不能没有那些由这些官员任命的公务员。而且,随着政府管理社会事务的日益加重,这些公务员在政府际关系中的地位和作用也就越来越重要。公务员已成为政府间公共行政关系的主体。

第五,与法律和司法的制约力量相比,政策在影响和决定政府际关系中所起的作用越来越重要。在美国,由于政策的作用,政府间新的权力关系与权力结构已经逐步形成,这种新的权力关系、结构与宪法、法律所规定的有所不同。

二、中央政府与地方政府际关系：类别阐释

在论述中央政府与地方政府际关系之前,有必要首先明确何谓地方政府。《国际社会科学百科全书》中指出：“地方政府一般可以认为是公众的政府,它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治,它是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级,中央政府为最高一级,中间部分就是中间政府(如州、地区、省政府等)。”[4]1-2《美利坚百科全书》中也认为：“地方政府,在单一制国家,是中央政府的分支机构,在联邦制国家是成员政府的分支机构。”[4]明确了地方政府的内涵之后,下文将对中央政府与地方政府际关系的类别加以阐释。

概括地讲,中央政府与地方政府际关系在理论上和实践上主要有四种类别：集权主义、地方分权主义、均权主义和联邦主义。[2]40

集权主义的核心是强调中央政府的集权和权威,强调中央政府在整个社会协调和控制中的重要地位和作用。集权主义与国家主义以及专制主义有联系,但它们并不等同,国家主义和专制主义都必然包含集权主义,但集权主义并不必然导致国家主义。集权主义主要盛行于单一制国家,但在一些实行地方分权的联邦制国家,集权主义的政策也有较大的市场,美国便是典型一例。集权主义最基本的理论观点是：中央集权有利于国家的统一和社会的一体化。现代意义的集权主义正是以这样的观点出现的。

地方分权主义的核心就是地方自治。在西方社会,自治传统根深蒂固,古希腊、罗马时代繁荣的自治政治以及由此而产生的自治精神,长久地影响西方社会的历史与文化。因而,当近代资本主义民族国家形成以后,随着自由资本主义的发展与兴盛,地方分权主义在当时的西方十分盛行,地方自治也十分发达。在当今世界,地方分权主义作为民主政治的—个重要组成部分,已为世界上许多国家所接受。地方分权主义的理论基础主要有民主主义、地方权力固有说和地方权力让予说、行政辅助理论等方面。

均权主义是在总结和综合集权主义与地方分权主义基础上的新发展。它跳出了集权主义和地方分权主义在中央政府与地方政府权力分配问题上的争论,从中央政府与地方政府的职能关系角度寻求中央政府与地方政府关系的平衡和地方自治的合理性。均权主义不否认权力在中央政府与地方政府之间集中与分散的重要性、但认为更重要的应是职能在中央政府与地方政府之间的分工与协调,因为只有这样,中央政府与地方政府的权力关系才能在合理的职能关系基础上得到合理的解决。均权主义的主要理论依据包括政治力量平衡论、国家有机体论、集权分权偏颇论等三大理论。

在政治学中,严格意义上讲,联邦主义是指一种国家结构形式。在这种形式下,“政府权力和职能根据宪法分别属于中央政府和下属机构”[5]。这里所说的联邦主义是人们关于联邦制约性质和功能的观点和理论。联邦主义的基本原则“指的是分权的方法。目的是使中央政府和地方政府在各个范围内互相协调而又各自独立”[6]。可见,在联邦主义下,虽然中央政府和各成员政府都统一在共同的国家主权下和共同的政治系统下,但各自是独立的,它们之间的协调与合作,是以承认各自在法律和行政上的独立为前提的。实际上,联邦主义是介于中央集权的单一制国家结构形式与历史上不断出现的各种形式国家联盟(或称邦联制)之间的一种国家结构形式,是这两种形式综合的结果。

世界各国的中央政府与地方政府存在多种多样的关系,比较典型的如中央与地方的分割、分离、上位包含、下位包含、分割与下位包含并存、分权协作等模式。[7]同一国家,在不同的历史发展阶段,中央政府与地方政府际关系也出现了较大变化。通过对西方发达国家现代化的演变历程考察,能够发现这些国家在走向现代化的过程中,中央政府与地方政府际关系建设存在一定的规律性。

其一,在世界现代化历程中,中央政府与地方政府际关系演化的历史轨迹是：由地方分权走向中央高度集权,再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。[8]94-96亨廷顿曾经指出：“在现代化的早期阶段,现代化需要改变传统的社会、经济和文化信仰及行为方式,因此也就需要政策创制,需要权力的集中”[9],因而需要从地方分权趋向中央集权。中央政府与地方政府际关系演变的一般规律是,当社会政治、经济关系紧张,濒临危机的时期,中央政府与地方政府际关系趋于中央高度集权;当社会政治、经济关系处于和平与稳定时期,中央政府与地方政府际关系趋于地方分权。一般而言,当社会政治、经济关系处于紧张状态时,频繁出现的突然事件和紧急状态,极大地影响着国家的主权、社会的稳定和经济的发展,危机处理成为政治体制的核心任务。中央政府作为国家利益的代表,拥有发挥更大作用的权力,同时也承担着使国家摆脱紧张、危机状态的神圣职责。在国家处于紧张、危机状态时,根据契约理论,为了度过难关,开拓新的生存空间,普通公民也比较愿意交出部分本属于自己行使的权力,由中央政府集中统一行使,甚至愿意接受对自己不利的制度安排。这样,中央政府的权力得到进一步扩大,中央集权也就不难理解。现代化过程中,当社会政治、经济关系处于和平与稳定时期,发展经济成为政治体制的核心任务,经济生活的内在规律客观要求政治体制自身做出适应性变化,中央政府与地方政府际关系往往表现为地方分权化趋势。从总体上看,中央集权是各国现代化的起码条件,但在和平的环境中,集权过度又会危害现代化本身。因此,许多国家在建立了中央高度集权体制以后,又不得不对它进行改造,扩大地方自主权。这就是许多国家在现代化过程中所走过的“分权(或地方割据)——中央高度集权——地方分权”的道路。

其二,从现代化建设的历史经验和社会经济、政治、科学文化的发展趋势看,中央政府与地方政府的适度分权制更适合于当代现代化建设的需要。主要原因可归纳为三大方面。首先,现代化过程中,经济发展的内在需求推动着中央政府与地方政府际关系做出适应性调整,向地方分权化发展。经济建设和经济发展需要国内统一市场,需要集中人力和各种物力、财力及时间、科技信息等资源,发展本国产业,并对国内产业给予适当的保护。这些,只有实行必要的中央集权才能做到。与此同时,经济建设又要求发挥各地优势,要求因地制宜地制定政策。要求提高政府的行政效率,这就需要向地方适度分权,使地方政府享有应有的自主权。各国现代化的实践昭示,现代化过程中,经济建设不考虑各地经济资源的差异性、特殊性和经济发展的非均衡性,中央集权过甚,强求一律,只能造成削足适履、事倍功半,危害地方利益,压抑地方积极性、主动性和创新精神;而地方分权过甚,则会割裂国内统一市场,造成地方保护主义和“诸侯经济”行为。两者的平衡,就是中央政府与地方政府的适度分权。

其次,现代化过程中,防止个人专权,政治民主化的发展也必然要求地方适度分权。现代化以前,人类社会一直在专制政治的统治下,在“专制——分裂割据——专制”的怪圈中徘徊。人类饱尝专制政治的痛苦与折磨。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。”[10]为了防止权力被滥用,防止专制政治的再现,就必须以权力制约权力。地方分权,对防止专制起着积极的制约作用。中央政府与地方政府分权,为公民参与国家管理和社会管理创造了更多的机会和可能,扩大了公民政治参与的范围,也有利于激发更多公民的参政意识,提高公民的政治素质和国家的政治文化水准,促进民主政治的发展。

再次,地方适度分权也是当代科学技术高度发展的客观要求。当今社会已经进入后工业的信息时代。“知识爆炸”以及科学技术的突飞猛进造成信息膨胀,大量的信息远远超出了中央高度集权体制的承受能力。面对浪潮般涌来的信息,传统的中央政府应接不暇,客观上要求重新进行决策分工和权力下放。同时,科学技术的发展,加速了信息的传递和扩散,加剧了信息的非集中化,中央政府要保持住它的垄断和集中也就显得日益困难。[8]97-99上述因素,都必然导致中央政府的集权模式向中央政府与地方政府间适度分权的模式转变。

三、地方政府际关系：类别界分

地方政府际关系是一个比较复杂的论题。本部分首先从总体上对地方政府际关系的类别加以提炼,接着分别从地方层级政府际关系、地方部门政府际关系和地区政府际关系三大方面展开初步论证。

1.地方政府际关系的类别：总体性考察

地方政府间关系包括纵向的地方各级政府间关系和横向的各个地方政府间的关系。各级地方政府间形成的纵向关系的模式和格局,在很大程度上受制于中央政府与地方政府际关系。如果在中央政府与地方政府际关系上实行地方分权制,那么,地方各级政府间主要存在法律上的指导关系,权力上的领导与制约关系比较弱。这其中的主要原因是各级地方政府的权力不是上级政府让予的,而是由法律规定所赋予的。地方政府间的横向关系,既体现为地方政府间平行的横向关系,即同级地方政府间的关系;也体现为地方政府之间斜交的横向关系,即不同级的不同地区的地方政府间关系。地方政府间的横向关系不论是下行的,还是斜交的,由于它们之间不存在指导与被指导的关系,更不存在领导与被领导的关系,因此,它们之间的关系比较自由,更多地体现为交流与合作的关系。[2]22-24有学者还将部门政府之间的关系也纳入政府际关系的内容之中。如谢庆奎教授就认为,政府际关系即政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间的府际关系、地方政府之间的府际关系、政府部门之间的府际关系、各地区政府之间的府际关系。[1]在这里,谢先生所论及的地方政府之间的府际关系是指地方政府之间的纵向关系,以有别于地区政府之间的府际关系。但是,这里将地方政府间的纵向关系称为“地方政府之间的府际关系”还是容易引发认识上的混乱的,并可能造成误解。

综合借鉴上述观点,可以认为,需要同时从行政区域和政府层级两个维度出发,方能对地方政府际关系的类型做出明晰的界说。这样一来,从总体上看,地方政府际关系分为纵向和横向两大方面。纵向关系体现为地方层级政府(即除了中央政府之外的层级政府)际关系。横向关系则相对比较复杂,它包括：(1)地方部门政府际关系(由于部门政府是某一个政府内部的不同部门组成的政府,因而它们基本属于同一行政区域和同一政府层级);(2)地区政府际关系。所谓地区政府,一般是指互不隶属的不同地区的政府之间的横向关系,这种横向关系既可能是水平的,如江苏省政府与浙江省政府之间的关系,也可能是斜交的,如江苏省的镇江市政府与南京市的六合县政府之间的关系。

2.地方层级政府际关系

中国地方政府一般分为四级,即省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)、乡(镇)。在不到三分之一的省、自治区,在法律上分为三级,即省、县、乡,但在省与县之间设有省政府的派出机构——地区行政专员公署,行署被赋予人事权、财政权、行政权,实际上是一级政府,所以还是四级。当然,直辖市一般分为三级 ,即市、区(县)、乡(街道);海南省也是三级,即省、县(市)、乡;港澳则为一级政府以及其他一些特殊情况。总之,中国地方层级政府的设置,可以说一般分为四级。中国地方政府际关系,是中央政府和地方政府际关系的延伸。这种关系同样也经历了曲折的路程。改革开放以后,一方面,省级政府也向下级政府分权,进行倾斜分权、垂直分权、经济分权,向那些沿海地区、交通便利地区、知识密集地区分权,以带动全省、全市、全自治区的发展。下级政府因而也获得了一定的自主权,促进了社会经济的发展。同时也产生了地方保护主义和地区之间发展的不平衡,增加了地区之间的矛盾和冲突;另一方面,上级政府领导下级政府,通过人事、财政、行政等手段控制下级政府,下级服从上级,这种状况仍然基本上没有改变。地方政府际关系发生了很大变化,但只是量变,没有质的飞跃。这就是说,地方政府际关系仍然没有理顺。之所以要理顺地方政府际关系,其目的是提高行政效率、效能和绩效。中央政府进行最高层次决策,省级政府进行高层管理和执行,省级以下各级政府为中低层,主要任务是执行。管理要讲效率,执行更要讲效率。因此,要达到提高效率、效能和绩效的目的,就要从根本上考虑中国地方层级政府的分布和控制幅度的问题。[1]唯其如此,才能为地方层级政府际关系的恰当处理提供有效的解决之道。

由于中国实行的是层级制的政府体制,因而中国地方层级政府之间也存在一定的上下级领导与被领导关系,这一点类似于中央政府与省政府的关系,再加之中国政府组织结构有很强的同构性,因而在中国当下的政府体制之下,地方层级政府的关系,在很大程度上受制于中央政府与地方政府际关系。也就是说,中央政府与地方政府际关系建设的基本动态和趋向将直接影响甚至决定着地方层级政府际关系的发展状况。

3.地方部门政府际关系

一般来说,地方部门政府都有各自追求的行政目标,亦即地方部门政府行政活动所要达到的最终成果,它包括部门使命、部门指标和部门时限三个要素和内容。地方部门政府行政目标的特点主要有：(1)部门性。地方部门政府行政目标必须结合部门政府的内外部环境,结合部门政府已有的经验,在既符合客观规律,又能调动部门各要素的前提下制定出来。(2)关联性。地方部门政府是政府系统的一个子系统,其行政目标除要关注自己的目标以外,还要有助于整个政府系统目标的完成,所以地方部门政府行政目标要与整个系统的目标相一致,促进整体目标发展,同时要与其他地方部门政府的目标相协调,避免相互损耗。(3)动态性。地方部门政府行政目标不是一成不变的,它要随着部门政府面临的问题作不断的修正与改变。(4)基础性。与行政目标一样,地方部门政府行政目标可细分为各个更小的子目标,但地方部门政府行政目标本身具有基础性的作用。地方部门政府行政活动更要强调目标的惟一性,使之成为部门政府前进的动力。(5)专业性。地方部门政府行政目标的制定、执行、评估、监督需要专业化的知识、工作与工具。[11]地方部门政府目标的上述特点,决定了协调地方部门政府际关系的必要性和困难性。

地方部门政府工作人员的行政行为往往会更多地关注本部门的目标,并容易形成部门利益本位主义。很多时候,由于某一个政府的各个部门政府在地位上属于大致相当的平级关系,故而,各个部门政府基于本部门利益的考虑,时常无视部门政府目标的关联性特点,在具体行政工作中争功夺利、推诿扯皮等现象易于出现,继而导致资源浪费、效能低下。为了走出地方部门政府际关系的困局,需要明确划定各个部门政府的职责权限,在此基础上严格限定各自的机构设置和人员编制,并使之制度化。同时,仅仅有这些制度,还不足以充分消解地方部门政府之间的内耗式利益博弈,还需要各个部门政府所隶属的某个一级政府在具体行政工作中加强协调,这一点更多地体现出行政艺术而非行政科学。

4.地区政府际关系

地区政府际关系,主要包括在省、市、自治区范围内,互不隶属的邻近地市、县市、乡镇间的关系;在不同的省、市、自治区范围内,邻近的地市、县市、乡镇之间的关系;成片的、不同的省、市、自治区,如东西部、南北方之间的关系。这种政府际关系应该是协商合作的、互相支援的、互通有无的、互惠互利的关系,而不能是互相封锁的、损人利己的关系。[1]从改革开放前到今天,中国地区政府际关系经历了一个从被阻隔到逐渐紧密的发展过程。

改革开放以前,中国各地区政府间基本上处于一种被阻隔的状态,这种状态的形成是与行政管理体制上的“条条专政”分不开的。“条条专政”意味着条条管理排挤地方管理,地方管理地位比较低下,地方政府间合作与协调的基础也就变得十分薄弱,而且合作与协调本身的价值与意义也被冲淡。从根本上讲,“条条专政”是整个计划经济管理体制的问题。综合而言,在“条条专政”下,地区政府间横向阻隔的原因有：(1)地方政府完全服从中央政府的计划安排,地方政府的管理地位和地方利益受排挤,使得地区政府间扩展横向联系的基础薄弱;(2)地方政府机构与中央各部委的对口设置使得地方政府实际上被“条条专政”所肢解,地方政府的行动只不过是地方各部门的行动,地方的整体行动和发展规划难以形成,地区政府间的横向关系亦无从谈起。(3)经济、社会发展所需的物质资源、财力资源等主要控制在中央各部委手中,地方政府掌握的资源十分有限,这使得地方政府间缺乏联系与合作的物质基础和合作领域。需要指出的是,在传统体制下,地区政府间关系基本处于阻隔状态,并不是说在传统体制下地区政府间没有关系,只是政府间关系的形式不同和范围有限。改革开放以后,推行改革、开放、搞活,特别是放权让利的政策,极大促进了各地区之间的经济合作,其直接结果是发展了各地区政府间的横向合作。这种横向合作都是以经济协作为媒介的。而随着各种形式经济区的形成,各地区政府间的横向关系有不同的形式,表现如下：第一,为缩小地区差异和发展不平衡而开展的横向合作关系,欠发达地区加强横向联系,向发达地区学习、取经,政府间的联系因而得到加强。第二,为维护各自利益而形成的区域联合与竞争关系。这主要是由于东西部之间的讨价还价,促使东部或西部省、市、自治区互相联合,并为维护各自利益而相互竞争。第三,不同地区政府之间自发形成的联合和协商关系。第四,在中央政府授权或组织策划下而形成的不同地区政府之间的经济联合与合作。[12]从总体上看,我国地区政府际关系已经有一定的改进,但仍未十分尽如人意,这些都有待学术界和实践界的共同研究与探索。□

[1]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(1).

[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社,1998.

[3]斯蒂尔曼.公共行政学[M].北京：中国社会科学出版社,1988：252-254.转引自林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社,1998：69.

[4]转引自陈嘉陵.各国地方政府比较研究[M].武汉：武汉出版社,1991.

[5]希尔斯曼.美国是如何治理的[M].北京：商务印书馆 ,1986 ：60.

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[7]薄贵利.中央与地方关系研究[M].长春：吉林大学出版社,1991：17-56.

[8]谢庆奎等.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社,1997.

[9]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：三联书店 ,1989 ：131.

[10]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆,1963：154.

[11]郭济.中国公共行政学[M].北京：中国人民大学出版社,2003：209-210.

[12]王胜章.当代中国地区政府间关系研究[J].云南行政学院学报,2000(4).

责任编辑：彭安玉

D631.13

A

1004-1605(2011)01-0056-06

本文系国家社会科学基金青年项目(批准号07CZZ014)、中国博士后基金一等资助项目(资助编号20090450143)、江苏省博士后基金资助项目(资助编号09011115C)的阶段性成果。

周义程(1978-),男,江苏泗阳人,江苏行政学院廉政教育研究中心副主任、讲师,南京大学政治学流动部博士后研究人员,主要研究方向为府际关系;蔡英辉(1981-),男,山东烟台人,对外经贸大学组织部干部、硕士,主要研究方向为府际关系。