存款准备金缴存业务监督存在的问题和建议

朱 青

一、现行存款准备金业务监督存在的问题

（一）财政存款的管理需要重新规范

1.财政存款缴存科目与一般存款缴存科目串用。据调查，目前财政在各金融机构开立的与财政存款有关的账户主要有三类：一是财政在各金融机构开立的专户，用于核算国家下拨的社保基金、扶贫款、养老金、廉租住房补助资金等专项资金。财政专户资金数额大、稳定性强，商业银行对此争夺异常激烈，通常以各种优惠条件吸引财政资金，造成大量财政资金沉淀在商业银行，同时导致部分财政存款在金融机构之间来回波动。由于大多数财政专户资金性质不明确，商业银行在账户的性质确定中，将财政资金专户归入一般性机关团体存款中，使之变成了一般性缴存款。二是财政等单位在金融机构开立的非税收入专户。部分金融机构将“土地出让价款收入”等应全额缴存的非税收入纳入“活期存款”等一般存款科目。三是金融机构核算的待报解款项等。部分金融机构将经收的税款不放在待结算财政款项一级科目下核算，而是放在其他活期存款或应解汇款及临时存款一级科目下核算，来逃缴、漏缴财政存款。

2.利用中间业务科目规避缴存。中间业务不构成商业银行的表内资产、表内负债，因此并不纳入缴存范围。不少银行机构在内部过渡科目专设了代收代缴账户用于核算各类代收业务，其中一些银行将代收的税款、需缴库的罚没收入、排污费等也纳入此科目下核算、暂存，忽视了此类留存款项的财政资金性质。

3.金融机构代理财政存款积极性不高

（1）代理财政存款不计付利息。人民银行对财政存款划缴业务按全年日平均余额的万分之五计付手续费，随着财政体制改革的深化，财政存款日平均余额越来越少，且日平均余额万分之五的年收益率不仅远低于一年期贷款利率，甚至远低于超额存款准备金利率，也不足以补偿代理成本。

（2）财政存款缴存基数核定方式不科学，可能造成金融机构垫付资金。根据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》规定，待报解财政款项发生额必须于当日或次日上午报解人民银行国家金库；而按现行财政存款缴存制度规定，在旬后五日内按上旬末的财政存款余额来调整缴存金额。如果待报解财政性款项在调整日后报解，金融机构将要为此垫付10日的资金，不利于缴存金融机构的资金运用。

（二）金融机构以多种方式规避一般存款缴存

2011年，人民银行贯彻落实稳健的货币政策，年内连续6次上调人民币存款准备金率，使得金融机构普遍感到资金紧张，在利益驱使下部分金融机构在一般存款缴存上动起了脑筋。一是部分金融机构通过将应缴入一般存款科目的资金转移到非缴存科目来逃缴、漏缴准备金，如保证金存款、临时存款均不属于一般存款缴存科目范围，部分金融机构将本应纳入活期存款科目的资金纳入保证金存款或临时存款科目。二是缴存科目范围需要调整时没有及时向人民银行报备。由于金融机构近年来业务发展变化较快，会根据业务发展需要自行设置一些会计科目，如涉及到缴存科目变更的时候没有向人民银行会计部门报备就会造成准备金的逃缴、漏缴。

（三）存款准备金缴存监管手段薄弱

1.多头管理，监管方式落后。目前人民银行仍主要采用非现场审核监督的方式，对存款准备金的管理是货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门负责准备金缴存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作，国库部门负责经理国库资金并管理财政资金的收入与拨付，但是由于货币信贷部门对金融机构财政存款的缴存、变动情况等缺乏必要的掌握和分析，会计部门只注重科目范围的核算，对金融机构报表资料的真实性缺乏检查；而营业部门机械地根据金融机构填制的缴存科目余额表办理退补缴业务，无法审核退补缴金额的真实性，国库部门无法阻止财政预算内资金向金融机构转移，对有关专户用途、真实性难以核实，造成“谁都能管，谁都管不了”的局面。

2.存款准备金管理监测制度存在“滞后”问题。从理论上讲，中央银行应该根据金融机构一般存款余额，动态地监测考核存款准备金缴存情况。但在实际操作中，《中央银行会计集中核算系统》对每日法定存款准备金是否足额缴存没有实时提示功能。由于法定存款准备金账户与超额存款准备金账户合二为一，而且允许金融机构日间透支，金融机构在日间操作中，有时会因为会计人员疏忽在超额准备金不足的情况下调拨大额资金，导致超额准备金透支，实际准备金存款余额低于应交存的法定存款准备金，这时核算系统仍能正常结算，会计集中核算系统在次日才能产生“存款准备金透支罚息”的提示，最终导致金融机构欠缴法定存款准备金。在这一过程中，营业部门的会计核算人员很难发挥监督管理的作用，在一定程度上削弱了存款准备金监测的意义和价值。

二、进一步完善存款准备金管理制度的建议

（一）明确缴存财政存款的相关法律和制度规定

建议人总行将涉及缴存业务的有关文件整理汇编，并尽快出台《存款准备金缴存管理办法》，对金融机构存款准备金的缴存时间、范围、程序和人民银行监督管理手段及相关罚则等作出规定，为规范缴存提供制度保证。同时完善财政性缴存款制度，将财政专户资金纳入财政性缴存款范围。修订《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，明确财政资金在商业银行开户性质，将其归属于财政性缴存款范围，从而遏制商业银行对财政资金的争夺，有效制止财政资金多头开户。

（二）加强对金融机构缴存款的监督和管理

一是人民银行应加强金融机构会计核算的监督检查工作，指导金融机构按正确的会计科目核算，从而加强存款核算工作的管理，提高准备金存款缴存完整率。二是人民银行会计部门要加强对金融机构报表资料报送的管理，提高其对缴存款工作的重视程度。建议金融机构制定详细的科目使用说明书，并报人民银行备案。有会计科目进行变更时及时向人民银行备案，以便人民银行及时调整缴存范围。

（三）对金融机构吸收的财政存款计付利息

财政存款是国库存款的一部分，因此建议改变现行人民银行对金融机构缴存的财政存款计付手续费的做法，按照人民银行对国库存款计息的有关规定，对财政存款计付利息，以提高金融机构缴存财政存款的积极性。

（四）加强各职能部门的分工协作

人民银行各职能部门应按照职责分工，加强信息沟通和配合，提高存款准备金管理的整体合力，共同做好财政性存款管理工作。一方面国库部门应了解财政资金在各金融机构的开户情况，对不符合拨款要求的要坚决制止。另一方面会计部门通过了解国库资金拨付情况，对各金融机构财政性存款变动有关初步了解。再是货币信贷部门与国库和会计加强信息沟通，提高监管力度和技能。

（五）改进中央银行核算系统，完善存款准备金考核管理功能

中央银行会计集中核算系统应增加对存款准备金缴存不足的警示提示功能，对存款准备金下限做到日间动态、实时监测。当缴存法定准备金达到下限临界状态时，系统能够自动识别并及时做出预警，营业部门能及时发现问题，并通知缴存相关机构及时调度资金补足。