制定我国节水法的必要性和可行性研究

丁常益

（西北民族大学法学院，甘肃 兰州 730030）

1 引言

据报道，自2010年9月23日以来，山东全省平均降水量仅12 mm，到2011年1月全省气象干旱程度已达特大干旱等级，涉及17市中的13个市，这场灾害以致全省先后有69万人、30万头大牲畜出现临时性饮水困难，408.365万hm2农田受旱，3917座小型水库干涸，366条河道断流，3万多眼机井水量明显不足。虽然导致此次干旱的原因主要是我们不能预见的自然因素，亦或也存在某些人为因素，但却从另一个侧面反映出水对人类社会的重要性，反映出节约用水、建设节水型社会对社会健康、稳定、持续发展的重大战略意义。

本文试图以法学为视角，以保障节约用水为目的，从立法的层次上对制定我国节水法的必要性和可行性进行探讨。

2 制定我国节水法的必要性

2.1 我国水资源形势严峻，要求尽快出台节水法，以确保水资源的合理开发利用有法可依

2.1.1 水资源分布不均，人均占有量少

我国大陆水资源总量丰富，为2700万亿m3，居世界第五位，仅次于巴西、加拿大、美国、印度。但由于我国人口基数大，导致人均占有量极低。仅为2600 m3，约为世界人均占有量的1/4，居世界第121位。按照国际标准，人均水资源量2000 m3为严重缺水边缘。人均1000 m3为人类起码要求，我国目前有15个省、区、市人均水资源严重低于缺水线，有7个省区人均水资源量低于生存的起码要求。①

2.1.2 水污染严重，重复利用率低

随着我国工业化进程的加快和人口的过分增长，致使大量工业和生活污水未经处理就被排入水体，造成江河水污染和水体的富营养化严重。全国七大江河中，淮河、黄河、海河的水质最差，均有70%河段受到污染。海河、松辽河流域污染也相当严重，污染河段占60%以上。②另外，我国目前工业水重复利用率只有60%，发达国家工业水重复利用率为85%以上。水污染所造成的水资源破坏将直接危及人类生存和社会的可持续发展。

基于以上现状，要合理节约利用水资源，加强水资源立法非常必要，尤其要加快节水法的出台，从而为节约用水的有效运行确立法律依据。

2.2 制订节水法是建设节水型社会的内在要求

节水型社会是指人们在生产和生活过程中，在水资源开发利用的各个环节，贯穿人们对水资源的节约和保护意识，以完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障，在政府、用水单位和公众的参与下，通过法律、经济、行政、技术和工程等措施，实现社会的可持续发展。③

从以上定义可以看出，节水型社会的构建离不开法律的保障作用，它的建立需要用法律来确立水权制度、水权交易制度、水资源交易价格机制和公众参与制度等制度作为支撑。这样，我们就有了建设节水型社会的法律依据。而此时，尽快出台包含上述制度的节水法势在必行。

2.3 现行水资源保护法律存在诸多缺陷，要求建立节水法

我国有关节水立法的进程：新中国成立至今，我国没有专门关于节约水资源的立法，有关节水的规定在法律层面上集中于《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）之中。④但是在这期间有关水资源保护的法律法规却制定了不少，主要法律文件4件，行政法规有23件、地方性法规160多件和水利部等部门规章90余件、地方政府规章170件等等。虽然我国有关水资源保护立法取得了丰硕的成果，但是，在现实的水资源保护实践过程中，这些法律制度还存在诸多缺陷。主要表现在以下几方面：

2.3.1 水权界定不清晰，忽视交易市场的节水功能

权利清晰明确是权利得以行使的前提。水权按其性质归属应界定为物权或财产权，是一项集占有、使用、收益、处分四项权能于一体的完整权利。但是，我国目前相关法律仅规定了国家所有和集体经济组织的利用，对具体怎么使用则界定不清。另外，我国水权交易制度没有建立起来。以上缺陷导致产权的激励效能得不到充分发挥，不利于调动用水单位和个人对水资源的节约利用。鉴于此，我们应在新的节水法中明确水资源产权归属国家、单位和个人的部分，明确水权交易制度。

2.3.2 对农村节水立法重视不够

纵观我国现行节水立法，在法律层面，2002年新《水法》只有第8条、第23条和第50条明确提到农村节水和农业节水问题，但只是原则性规定发展节水型农业、限制耗水量大的农业项目，缺乏可操作性。地方性法规和部门规章方面也没有关于农村节水的具体规定。这使农村的节水工作很难顺利展开。鉴于此，出台新的节水法并规定有关农村节水的具体制度、管理部门，应使农村节水与城市节水并重。

3 制定我国节水法的可行性

3.1 制定节水法有充分的立法依据

3.1.1 宪法依据

宪法是国家的根本大法，任何法律、行政法规、地方性法规和规章的制定都不得与宪法相抵触。由此可知，宪法亦为立法的根本大法。宪法中有关水资源保护的规定，诸如第9条、第26条，显然构成我国水资源保护立法的依据，应以此作为指导性、原则性的依据，是我国水资源法治的基础。制定节水法符合我国宪法所指出的为促进社会主义现代化而努力的宗旨。

3.1.2 立法法依据

根据《立法法》第七条的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”同时，《立法法》第三条规定立法应当遵循立法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持四项基本原则。制定节水法应由全国人民代表大会制订，其制定的目的是完全符合立法法第三条的规定的。因而，制定节水法能从立法法上找到合法依据。

3.230多年的水资源保护立法实践为系统制定节水法提供了丰富的立法经验

从1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》至今，我国已初步形成了水资源保护法律体系。这为我国的水资源保护管理及水利法制建设提供了良好的基础。这表明我国制定节水法的时机已成熟。同时，制定节水法我们可以借鉴国外的成功经验，当然制定节水法一定要从我国的国情出发，以寻求立法的有效性和优化为最终目标。

3.3 节约用水的社会理念已初步树立起来，社会的节水意识在不断提高，这为节水法的制定提供了良好的社会支持

首先，随着社会经济的不断发展，国民文化素质的不断提高，主人翁意识的不断增强，认识到节约用水的重要意义。其次，社会舆论对节水的广泛宣传动员，在很大程度上提升了公民的节水意识，使其认识到节约用水的益处。再次，国家从可持续发展战略、科学发展观、建设节水型社会、全面建设和谐社会的高度进行思想动员，都包含了合理利用水资源的要求和原则。人民群众对此也普遍认同，这非常有利于节水法的制定。最后，由于近几年水污染事故的发生自然灾害导致的水荒已使人们认识到保护水资源和节约用水的重要性。凡此种种，都为节水法的顺利出台奠定了坚实的基础。

注 释

1 罗喜成、刘润萍、王学峰.从水资源现状看水资源保护的重要性[J].内蒙古民族大学学报，2009（2）：68

2 郭丽英.浅谈我国水资源现状及利用和保护对策[J].黑龙江科技信息，2009（23）

3 任帆、高慧、孙晓华.加强水资源管理 建设节水型社会[J].河南水利与南水北调，2010（4）：92

4 成红、陶蕾.我国节水法的实证研究[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2007（3）：44

1 袁弘任、吴国平.水资源保护及其立法[M].北京：中国水利水电出版社，2002