论会计集中核算制的实践与探讨

张亮 常霞

（山东黄河河务局 山东 济南 250011）

所谓会计集中核算制是指财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委派，对行政事业单位集中办理会计核算业务，融会计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式。其呈现集中性、独立性、综合性、效益性、全面性和一致性六个特点。

1 会计集中核算制的体制创新

从会计集中核算制度的基本运作模式看，其基本做法就是在机制创新上“三分离一公开”。

1.1 会计业务决策者与执行者的分离。以往会计做假行为的发生，多数是会计业务的决策者即单位的领导指使，会计人员出于行政上的领导关系或自身利益需要而具体操作。而会计集中核算模式则使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理，会计人员的隶属关系与单位分离，单位领导不可能指使会计集中核算机构的会计人员做假，这种管理模式使想做假却没人去做。

1.2 财务审批与会计监督的分离。过去多数部门的财务机构设置是财务管理与会计核算融为一体，财务部门负责人既是财务审批人也是会计人员，在会计事项处理上经过部门负责人审签同意的原始凭证，既表示符合财务制度的财务审批又表示符合会计处理规范的会计监督审批。这种集双重职能为一身的管理方式，缺乏财务与会计的相互制约，使单位内部的会计舞弊行为成为可能。实行会计集中核算后，财务审批职能由单位行使，会计监督职能由会计核算中心行使，在审批责任人和实际操作人上形成分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假也没人敢做。

1.3 会计凭证的存放管理与单位分离。过去会计业务处理完毕后，全部会计档案均由本单位保存，多数单位是长期在财务部门保存，当会计做假行为发生后，外人很难得知。实行会计集中核算后，会计档案由会计核算中心处理并保存，按照会计稽核制度的要求，稽核人员对可疑的会计凭证可以与出具凭证的单位进行核查。同时会计核算中心的运行过程既受各预算单位的监督、财政部门内部的监督，也受来自审计纪检等有关部门的监督。审计部门对预算单位的财务状况、会计凭证等进行审计的同时，也是对核算中心的审计。

1.4 会计业务处理的过程公开。在过去的分散核算形式下，会计业务的处理过程是封闭的，对会计业务的知情范围非常有限，往往只有一、两个人知道。在会计集中核算形式下，一项会计业务处理，至少要经过单位的经手人、证明人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等七个环节，对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在“一站式办公，柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大，运作过程的公开，变“暗箱操作”为“阳光作业”，从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。

2 会计集中核算制的运作成效

2.1 强化了会计监督职能，有利于从源头上遏制腐败。实行集中开户后，会计核算过程由“暗箱操作”变成“阳光作业”。各单位的收支都必须通过会计核算中心账户，在会计人员的公开监督下进行。一方面，各试点单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合理的支出明显减少。许多单位主动咨询有关支出的合理性、合法性，以及具体会计事项的审批权限和办理程序，把铺张浪费、胡支乱花等违纪行为消除在萌芽状态。另一方面，通过中心会计人员的日常监督，严格按照有关财务管理的规定进行业务审核，拒付不合理、不合法支出，遏制不正之风和腐败行为的发生。

2.2 强化了资金的统一调度和管理。长期以来实行的会计分散核算，存在的主要弊端是资金分散使用，容易使资金在各单位形成沉淀，一方面使资金闲置，另一方面使财政部门资金紧张、调度困难。实行会计集中核算后，取消了各单位在银行开设的账户，资金都集中存放在会计核算中心和统一账户上，账户资金月平均余额明显增多，有利于财政部门对资金的统一调度和管理。

2.3 规范了会计基础工作，提高了会计信息质量。在以前实行用人单位管理会计人员的体制下，各单位自行设置会计机构、任免会计人员，并对其进行日常管理，会计人员隶属于所服务的单位，只对本单位领导负责。财政部门仅对会计人员的执业资格、专业技术资格等进行间接管理。这种管理体制使会计人员的管理权与会计工作的管理权出现“两张皮”，造成会计人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，难以“依法理财”。实行会计集中核算后，将会计人员的人事权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员能够相对独立地行使监督职能，敢于对会计资料的真实性、合法性、完整性进行监督。实行会计集中核算直接应用先进的财务软件，实行会计电算化工作，也促进了会计基础工作的规范化。

2.4 精简了人员，提高了工作效率。在分散核算体制下，各单位都成立了专门机构，按会计、出纳等工作岗位配备了相应的工作人员。实行会计集中核算后，各事业单位不再保留会计、出纳岗位，不仅精简了人员，而且提高了工作效率。

3 会计集中核算制存在的问题

会计集中核算制这种新的财务管理模式，尽管新闻媒体、会计理论、具体操作部门以及纪检、监察和财政等职能部门都给予了肯定，但作为实践产物的会计集中核算制总是滞后于实践本身的发展，在实践中暴露出来一定的局限性，必须引起我们的关注。

3.1 会计监督工作存在盲点。会计集中核算形式下，会计人员脱离了各委派单位的实际业务工作，很难详细了解情况；一个核算人员又同时负责多个单位账务，无力全局掌握每个单位业务细节，行使会计监督的职能有一定难度。

3.2 不能完全堵塞经费支出漏洞。节约财政支出，从源头上预防和治理腐败，是实行会计集中核算的出发点。核算站由于对单位的经济业务缺乏必要的了解，这种监督审核，实质上只能做到以单据论单据。核算站无法从源头上杜绝漏洞。

3.3 核算中心人员少，工作量大。从目前各地会计核算中心的运行情况来看，都普遍存在着核算中心人员少、工作量过大，报账员在核算站报账等候时间较长，部分单位领导不够理解，从而使单位与委派会计之间造成一些矛盾，特别是核算业务量较大的核算中心，这些矛盾更加突出。

3.4 核算中心制度建设滞后于业务的发展。会计核算中心成立时间较短，各项规章制度还不能完全适应不断发展的业务要求，某些方面已经制约了会计业务的发展。

4 发展和完善会计集中核算制的几点建议

会计集中核算制作为一种制度并非完美无缺，还存在一些问题，但关键是要结合形势和任务的发展，从实际出发，不断加强会计集中核算制的科学化、制度化和规范化建设。

4.1 转变会计职能，从核算型向管理型转化。目前会计核算中心的主要工作是资金支付和会计核算，如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制，必须加强预算资金支付的事前控制。

4.2 正确处理现行开支标准与实际支出的关系。在会计集中核算实践中，现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有一定的差距，如何把握好既坚持规章制度，提高资金使用效益，又实事求是地处理好实际开支的报销问题，以保证单位正常业务活动的开展，这是对核算中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验。

4.3 完善内外监控制度，确保财政资金、财产物资的安全。由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。

4.4 加强审计，规范行为，明确责任，防范风险。会计集中核算的主体是政府，凭借的职能是政府社会经济管理权和国有资产所有权。实施会计集中核算，必须加强会计人员的服务意识，加强审计对会计的再监督，从更高的层次上去规范会计人员行为，防止其滥用政府权力和形成新的官僚作风。

4.5 建立远程报账系统和远程查账系统。建立远程报账系统和远程查账系统是会计核算中心电算化和网络化发展的必然选择。用现代信息技术手段来处理日常工作，建立远程报账系统，可以从根本上解决核算中心工作人员的超负荷工作量。

实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在一些问题，但在加强财政资金收支管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已显示出会计集中核算制的优越性，总的看是利大于弊，是一项成功的会计管理制度。而当前的主要工作就是明确会计核算中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，不断推进会计集中核算制的改革和完善。