浅谈切实有效保护耕地，实现耕地总量动态平衡

胡乃强

敦化市国土资源局，吉林敦化 133700

浅谈切实有效保护耕地，实现耕地总量动态平衡

胡乃强

敦化市国土资源局，吉林敦化 133700

土地是我们人类生存与发展的基础，是十分宝贵的资源和资产。我国人口多、耕地少，后备资源不足、土地利用率低等现实问题日益显著，如何合理利用有限的土地资源成为各级政府和土地管理者重要的研究课题。当前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人均占有耕地面积只有1.39亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近1/3的耕地受到水土流失的侵害。坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。

保护耕地；总量；动态平衡

1 如何切实有效的保护耕地

1）坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应恢复耕种，1年以上未动工建设的，应当按规定缴纳闲置费，连续2年未使用的应报原批准机关批准无偿收回土地使用权恢复耕种。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制；

2）严格执行土地用途管制制度。土地用途管制是国家为了保证土地资源的合理利用，促进经济社会和环境协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有制和使用者必须严格按照规定确定的用途和条件使用土地。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展；

3）严格巡查,加大执法力度。建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任；

4）认真落实基本农田保护制度。我国现有基本农田15.89亿亩，占耕地的86.8%,几乎承担着我国全部的粮食生产任务。按我国人口高峰时对粮食的需求和单位面积粮食生产能力预测，中央提出的一人一亩口粮田的目标，到2030年要保16亿亩基本农田。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。要建立健全基本农田管理制度，严格执行基本农田保护制度；

5）积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。要切实加大农业投入，提高农民种粮的积极性。提高农民收入是稳定耕地面积的重要途径。各级政府应加大农业投入，扶植农业发展，千方百计调动农民从事农业生产的积极性，避免丢荒弃耕行为的出现。

近年来，随着敦化市经济的快速发展，敦化至延吉高等级公路、201国道、500kV输变电等建设项目先后开工建设，使耕地总量不断减少，人地矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。如何合理安排各项建设用地，促进经济发展的同时，实现耕地总量动态平衡，是摆在我们面前的重要课题。

2 严格土地用途管制，保护现有耕地

2.1 抓好土地利用总体规划修编工作，完善基本农田保护制度

敦化市于2004年着手土地利用总体规划修编工作。在本次规划修编工作中，我们把控制耕地总量和非农建设用地规模、实现耕地总量动态平衡作为重点，充分发挥土地利用总体规划的龙头作用。共划定基本农田保护区面积为85 636.11公顷，保护率为85.5%。在全市新设置了140块基本农田保护区标志牌。同时，市政府与各乡镇政府，各乡镇政府和各村，各村和村里的农民逐级签订了《基本农田保护责任书》，是责任落实到具体人头上。

2.2 严格实行土地用途管制制度，严格控制非农建设占用耕地

严格实行土地用途管制制度和土地利用年度计划，制定和修改了建设用地审批程序，坚持对建设用地实行预审制度，确定建设项目是否符合土地利用年度计划，凡未通过预审的建设项目，一律不予批准。同时，要严格控制农用地转成建设用地，从而实现保障建设用地供应为主到以保护耕地为主的转变，从根本上扭转了过去建设项目需求决定土地供给的局面。

3 大力推进土地开发整理，有效增加耕地面积

在严格控制新增建设用地规模的同时，针对我市还有大面积的荒草地和滩涂等可以开发利用的实际情况，我们认真贯彻落实“在保护中开发，在开发中保护”的方针，按照土地利用总体规划和我市后备资源情况，不断加大土地开发整理工作力度。一方面按照土地利用总体规划科学、合理地制定全市土地开发整理规划，另一方面重点抓好黑石土地开发整理项目，争取在黄泥河土地开发整理项目区和大桥土地开发整理项目区后能进入国家级土地开发整理后备库，争取国家投资，完成黑石项目区的土地开发整理工作。另外，通过对废弃砖瓦场进行复垦，结合中低产田改造和水利建设，对田间零星未利用地和迁并后废弃的农村居民点进行整理，建设适应现代化农业生产的标准农田。通过以上这些措施，有效的增加耕地面积，为耕地总量的动态平衡打好坚实的基础。

4 内涵挖潜集约用地，充分盘活存量土地

挖掘城镇存量建设用地潜力，提高土地利用集约化水平，也是敦化市实现耕地总量动态平衡的关键措施。

4.1 加快旧城改造步伐，提高土地利用率

由于历史原因，我市土地利用率低下，为了满足商业及居民住房对土地的需求，我们要将这些村庄作为旧城改造的重点，按照城市建设发展规划的总体要求，制定切实可行的开发规划，提高土地的利用率，为集约用地。这样既解决了城区农民住房问题，又可以促进商业和房地产业的健康发展。实现了保护耕地与促进经济发展的高度统一。

4.2 盘活企业用地，充分发挥土地效益

针对一些倒闭企业的闲置或低效利用土地的现状，要采取相应措施，盘活存量土地。一是对倒闭或关停企业，采取租赁、出让的方式，对其土地资产进行合理调节，以盘活土地资产入手，收回其土地使用权，租赁或出让与又能力开发或利用的企事业单位，使这些存量土地得到合理利用，不仅可以为政府增加土地受益，又可以利用这些资金解决原厂职工的拖欠工资和劳动保障金。更重要的是，通过内部挖潜，利用了存量土地可以减少建设项目对耕地的需求，起到了保护耕地的目的。

4.3 深化土地使用制度改革，实行国有土地有偿使用

在对新增建设用地实行有偿使用的基础上，要大力加强土地受益的增收工作。今年，我们重新调整了地价和土地租金标准，按照敦化城区的新地价征收土地租金，出让商业用地等多项举措，这样通过国有土地的有偿使用，建立起土地集约利用约束机制，促进企业在节约用地、合理用地上下功夫这样既可以减轻企业的负担，同时又节约了大量的土地。

4.4 限制村庄外延，大力改造“空心村”

针对东北农村历史遗留的农村宅基地过大，闲院子，菜园子比较普遍的问题，我们要采取“限制外延，增补内存”的办法积极治理“空心村”，引导农民利用旧宅基地和村内空闲地建房。同时，对联营联建建设项目利用农村集体土地的，我们积极引导尽量使用村内空闲地和荒地，减少这些企业建设和农民建房占用耕地。

总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，加大土地开发整理工作力度，实现耕地总量动态平衡，维持和提高耕地的物质生产能力，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。

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A

1674-6708（2011）37-0092-02