吉林通化市水能资源可持续开发利用问题的探讨

吕悦惠，于明凡，赵文谦

（吉林省通化市水利局，通化 134001）

1 通化市水能资源概况

吉林省通化市坐落在吉林省东南部，幅员面积15607.8平方公里，水能资源极其丰富，现已建成水电站43座，装机容量58365千瓦，年均发电量为1.7亿千瓦时。在建电站21座，装机容量12815千瓦，年均发电量为3699万千瓦时。现水能资源已开发5.8万千瓦，尚有17.6万千瓦的水能未开发，水能资源开发潜力巨大。

2 《条例》对促进、规范吉林省水能开发的作用分析

近年来，随着通化市经济的快速发展，通化市能源经济领头羊作用越来越凸显，对能源的渴望和需求也越来越强烈。“十一五”期间，通化市新增装机8645千瓦，年均发电量增加6663万千瓦时。在建电站21座，其中集安望江楼和长川两座电站的装机容量有84000千瓦，设计年发电量为29600万千瓦时。在所有能源中，水能资源作为一种经济、环保、清洁、可再生的能源，其优势越来越明显，倍受社会的广泛重视，发展水能事业的热情也空前高涨。

近几年来，吉林省在加快水能资源开发的同时也出现了新的问题，“跑马圈河”、抢占资源在不同的市、县都有存在。为了规范水能资源开发，使水能资源开发利用实现科学化、制度化、规范化和可持续发展，2008年9月26日吉林省第十一届人大常委会第六次会议通过了《吉林省水能资源开发利用条例》，并于2008年11月1日起施行。这是吉林省继1994年9月26日公布施行的《吉林省地方水电管理条例》之后，又一部具有重大意义的水能水电管理地方性法规。

《吉林省地方水电管理条例》是从水电开发实行自建、自管、自用和谁建设、谁受益、谁拥有产权的原则的角度进行阐述，明确了水电项目建设的审批权限、水电规划编制、生产管理、设施保护、法律责任等法律界定，确定了水电管理机构为水电管理行政执法主体。《吉林省水能资源开发利用条例》的出台，从立法的层面积极探索新形势下水能资源管理的新机制、新办法，有效地保证水能资源的合理开发和有序利用。 《吉林省水能资源开发利用条例》较《吉林省地方水电管理条例》有如下特点：

（1）进一步明确了各级水行政主管部门及其设立的水电管理机构为水能资源管理执法主体的行政职能。

（2）明确了水电管理机构的法律责任和行政处罚权利。

（3）增加了水能资源开发利用权实行有偿出让制度，从法律层面上明确了水能资源开发利用过程中的建设管理内容。

（4）规范了水能发电企业科技进步与安全生产，确定了发电企业实行发电许可制度。

两个“条例”既相互联系，又互为补充，共同为吉林省农村水能纳入规范化、法制化管理构建了一个较为完整的法制体系。然而，由于是新颁布的条例，没有可借鉴的经验，通化市在实施水能条例的同时出现了一些新的情况和新问题，制约了水能资源的可持续开发利用。因此，对通化市水能资源开发存在的主要问题和对策进行研究具有非常重要的现实意义。

3 通化市在实施《条例》中存在的主要问题

3.1 审批部门把关不严

有关审批部门在水电项目审批时把关不严或未严格按程序办理审批手续。如有的水能项目开发在没有水能流域开发规划的前提下就违规审批，破坏了水能整体开发规划，破坏了水生态环境，有的竟破坏了航线。还有的审批部门随意简化手续，2009年通化市通沟河流域发生了洪水，主要是该流域新建的昌龙电站对河道行洪造成了严重影响而引发得，后经查实，集安昌龙电站建设项目在办理手续时未进行河道防洪评价论证，政府随后做出了强制拆除的处理。

3.2 建设项目执法不严

有的建设项目不做水土保持方案，造成水土严重流失；有的执法部门对违规建设水能项目执法不严，姑息迁就。对违规建设项目睁一只眼闭一只眼；甚至有些相关部门的个别领导随意讲情，授意有关部门违规审批或简化审批手续，更有甚者有的领导竟干扰执法，使执法部门无法正常执法。因此，违规建设的水能项目时有发生。在水能资源的开发中，多数的业主能根据有关部门的要求和办事程序办理相关手续，但也有少部分业主怕麻烦或根本就不办理相关手续，随意开发建设。有的电站竟在没有任何手续的情况下就建成发电，例如：通化市自来水公司新建500千瓦小水电站。

3.3 建设工程质量很难保证

水能项目建设和其他建设项目一样都应该实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。但是现在大多数水电建设项目是股份制和个人投资开发的，为了节省投资，简化程序，业主往往将工程直接承包给没有相关资质的施工队伍或个人施工，致使工程质量难以保证。

3.4 电站安全隐患多

电站业主在购买项目建设原材料和机电设备时，未按基本建设程序办理，不实行招投标制度，后果是很难保证项目的建设质量。存在达不到额定出力、水轮发电机组无法安全稳定运行、闸门及大坝漏水等若干安全隐患，后患无穷，造成电站建成后就成为问题电站。例如：铁厂东山电站就是个例子，刚建成发电，就显露出很多问题隐患，群众举报护岸渗水已影响居民正常生产生活。

3.5 竣工手续敷衍塞责

有些电站建成后不履行竣工手续，不进行启动及竣工验收或虽进行启动验收但验收单位、或验收人员不具有法定验收资格，非法验收，“人情”验收时有发生。

4 促进《条例》实施的对策及建议

4.1 领导重视，宣教结合

通化市贯彻落实好《吉林省水能资源开发利用条例》，首先领导必须高度重视，支持水电工作，把《条例》的落实当做一项重大的事情来抓，实行一级抓一级，层层抓落实。同时利用广播、电视、新闻媒体广泛宣传《条例》颁布的重大意义及其内容。可通过开展讲座、拉横幅、贴标语、发资料等多种多样的宣传渠道加深群众对《条例》内容重要性的认知，尤其是水能资源开发者明确水能资源开发利用要遵守法律程序。

4.2 加强水能资源管理，建立健全各项制度

通化市政府应出台水能资源开发与管理方面的规范性的文件、制度和措施，以市政府名义协调有关部门成立水能资源开发领导小组，就通化市水能资源开发利用有关问题研究制定一整套具有可操作性的实施细则，出台如 “水能规划的审批程序”、“水能项目环评程序”、“水能项目质量监督管理办法”等一些规范性文件，严格规定水能资源开发过程中的审批程序、建设程序，明确部门之间的相互协调、分工协作关系和违规处理办法。哪个部门违规办理相关手续，就追究哪个部门的相关责任。做到用制度管人，用制度约束人。制度是一把双刃剑，它既可以约束水能资源开发者，又可以约束水能资源管理者，从而确保省、市制定的水能开发政策和制度落到实处。

4.3 加大行政执法监察力度，实行政务公开

监察制度是保证通化市政府各部门能够按着政府的法令和法规办事，规范部门的行政行为的有效措施。行政执法是政府各部门规范具体当事人的有效措施和手段。通过建立健全监管机制，通化市水电管理部门要加大行政执法、监察力度，实行政务公开，严格指导各部门和行政当事人按文件、制度、程序等有关规定办事，严肃查处违规审批、违规建设、违规验收等一切违规行为。

实行政务公开，政府各部门的审批行为公示上墙，自觉接受领导、横向其他部门及群众的监督，让违规行为无处藏身，形成一个科学、有序、规范水能资源开发的良好秩序和一个人人遵法、懂法、守法的良好氛围。

4.4 强化质量监督，切实负起质量监督的职责

水电企业建设质量是企业的生命线，没有一个好的质量，企业的发展就无从谈起。水电企业质量差，不仅仅是只影响自身的效益，严重的还会波及到电力系统的安全。这就要求通化市水电管理部门一定要把好建设质量这一关，强化质量监督，认真实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。严格检查这“四制”的执行情况，核实建设单位、监理单位的资质，对不具备相应专业资质的建设项目坚决叫停，绝不姑息。水电管理部门要认真把好水电工程质量监督的每一关，及时组织做好水电建设过程中的隐蔽工程验收、阶段验收、分部验收、启动验收及竣工验收，对施工质量不合格、该返工的工程一定要返工，该叫停的必须叫停，对存在质量问题和安全隐患的工程坚决不予验收，验收合格前不准投入运行。

4.5 建立一支高业务素质的水电管理队伍，切实为企业搞好服务

由于水能资源是一种经济、环保、清洁、可再生的能源，其优势越来越明显，社会各界参与投资水能开发的单位和个人也越来越多。然而，在参与水能资源开发的这些投资者中，懂得专业技术的人才却很缺乏。这就要求通化市水电管理部门的管理人员应具有较高的专业素质和水平，随时进行自身充电学习，及时为水能开发项目建设和管理者提供必要的技术、科技、业务咨询、设备采购、机电安装与维修等各项服务，在企业进行设备采购前提供一些质量好，信誉高的生产厂家，为企业当好参谋，维护企业的合法权益。

5 结语

管理好通化市的水能资源，规范水能资源开发秩序，首先必须领导重视，宣传到位。其次必须由市政府牵头，协调有关部门针对通化市目前水能资源开发存在的诸多问题进行清理、整顿，制定行之有效的实施细则。同时水电管理部门必须要加大监督、监察力度，加大打击一切违规行为的执法力度，落实各部门的责任制，严把审批关、质量关、验收关和监督监察关。水电管理部门要建立一支高素质、敢担当的水电管理队伍，切实为水电企业把好关，当好参谋。只有这样才能真正做到 “有法可依，有法必依、执法必严，违法必究”，使通化市水能资源开发建设在法律法规和各项制度健全的基础上走上科学、有序、可持续开发的健康轨道。

[1]杜祥琬.《中国可再生能源发展战略研究从书综合卷》北京：中国电力出版社，2008.

[2]刘肃.王明贵《重视立法工作 强化行业管理》中国水能及电气化，2009，1/2：19-22.

[3]《吉林省水能资源开发利用条例》.吉林省第十一届人大常委会第六次会议，2008.

[4]《吉林省地方水电管理条例》.吉林省第八届人大常委会第十二次会议，1994.