虚假支付令案件的司法规制

吴献雅

(北京市西城区人民法院,北京 100035)

虚假支付令案件的司法规制

吴献雅

(北京市西城区人民法院,北京 100035)

中国民事诉讼法中规定的督促程序,由于程序构造上的严重缺陷,使其在司法实践中脱离了立法目的,往往被一些当事人所利用,达到迅速转移财产、逃避债务的目的。要使这一程序真正发挥快速解决纠纷的目的,必须修改相关法律规定,构建科学合理的审查程序和救济程序,建立案外人的权利保护机制。

督促程序;虚假诉讼;支付令

督促程序作为中国民事诉讼法上规定的一种非讼程序,其立法的初衷是为了快速地解决纠纷,实现债权人的权益。但是由于其在程序构造上的严重缺陷,一直颇受非议。特别是近年来,随着虚假诉讼问题的蔓延,虚假支付令已经成为虚假诉讼的一种重要方式之一。一些当事人利用督促程序的法律漏洞,相互之间恶意串通,编造虚假的债权债务关系,通过申请法院发放支付令的方式,达到迅速转移财产、逃避债务的目的,不仅严重侵害国家、集体或他人利益,而且也干扰了正常的诉讼秩序,浪费司法资源,损害司法形象。本文结合审判实践,就督促程序的法律漏洞以及立法完善问题进行研究,并提出一些建设性的建议和意见。

一、问题的提出

案例:申请人甲公司于2005年向法院申请支付令,要求被申请人乙公司支付所欠款项6000万元。法院依法向乙公司发出支付令,乙公司在规定的期间内未提出异议。之后,甲公司向法院申请执行,法院依法向乙公司送达执行通知书,乙公司逾期未履行生效法律文书确定的义务。2007年,法院依法查封了乙公司通过北京市国有土地使用权出让合同受让的国有土地使用权。在法院采取强制措施后,乙公司和其股东丙某向法院提出中止执行申请,同时向公安局报案,称当初甲公司与乙公司的案件为合同诈骗。法院经审查认为,甲乙两个公司存在关联关系,乙公司法定代表人王某在甲公司申请支付令前曾是甲公司的法定代表人,并且甲公司又未向法院提供有效的证据,证明实际将6000万元交付给乙公司。依照法律规定,支付令的发出应以申请人与被申请人之间存在真实的债权债务关系为基础,虽然甲公司提供了其与乙公司之间签订的债权债务确认书,但对于该笔债权债务发生的基础关系未提供有效证据加以证明,故无法确认甲公司与乙公司存在明确、合法的债权债务关系。该案经法院院长提交审判委员会讨论决定后,撤销了支付令。

本案作为督促程序的一个典型案例,集中体现了现行支付令的一系列问题:(1)法院是否有权对当事人申请支付令的案件进行实体审查,其法律依据何在?审查的界限在哪里?(2)双方当事人在支付令案件中承担什么样的举证责任?特别是对于债务人无异议的,债权人是否仍需承担举证责任?(3)债务人在支付令生效后,是否有权再提出异议?(4)案外人在支付令的审查期间及生效之后,是否有权提出异议?(5)对于错误的支付令,法院如何进行救济?(6)对于制造虚假债权债务关系的当事人,法院如何进行制裁?这一系列问题是当前支付令案件中最为棘手的问题,也是本文讨论的重点。

二、虚假支付令的概念及其特征

(一)虚假支付令的概念

关于虚假支付令的概念,目前学界并没有给出明确的定义。本文认为,虚假支付令是指民事诉讼的双方当事人为转移财产或逃避债务,相互之间恶意串通,合谋编造虚假的债权债务关系,通过向法院申请支付令的方式,使法院作出错误裁决和执行的诉讼行为。

(二)虚假支付令的特征

虚假支付令案件存在以下几个特征:一是双方当事人之间存在合谋的故意。在向法院提起申请之前,债权人已经事先与债务人进行沟通、合谋,故意编造虚假的债权债务关系。债务人在收到法院的支付令后,故意在法定的异议期间内不提出异议,导致支付令的生效。二是当事人以侵占他人财产或获取非法利益或使他人受害为目的。在虚假支付令案件中,当事人利用督促程序时间短的特点,达到快速启动执行程序,从而转移、处分财产的目的,导致案外人无法知晓或者知晓后难以主张权利。三是双方当事人之间不存在真正的债权债务关系。虚假支付令案件中,用于证明双方当事人之间存在债权债务关系的证据(主要表现为借款合同、借条)一般都是临时编造的,特别是一些大额的借款合同,缺乏有效的资金链的支持。四是虚假支付令的实现有赖于法院的审判权和执行权,达到了以合法形式掩盖非法行为的目的。

三、虚假支付令的成因分析

造成虚假支付令的原因是多方面的,但主要问题在于法律规定不够完善。

第一,立法本意与司法实践的矛盾。美国社会学家莫顿1968年提出了显性和隐性功能分析范式。他认为,法律的显性功能是指法律整体或者具体规范所产生的客观后果合乎立法者的立法目的或规范意图,而隐性功能则指法律整体或者具体规范所产生的客观后果不合乎或者超出了立法者的立法目的或规范意图。[1]当法律实行于活生生的社会生活中时,有些社会功能与立法者的预期往往并不一致,在立法目的和法律的社会功能之间存在歧义、矛盾甚至冲突的状况是不可避免的,而这往往会导致法律真空甚至法律漏洞的出现。“督促程序是顺应商品经济社会对资金快速流转的需求而产生的……是对债权债务关系明确的案件,省去法庭实质性审理阶段,使债权人迅速获得具有强制执行效力的法律文书的一项非讼程序。”[2]“民事诉讼法确立的这一程序,对于方便群众诉讼、提高办案效率、完善债权制度、及时解决债权债务纠纷、加快民事流转、稳定社会主义经济秩序,有着重要的作用。”[3]但在司法实践中,督促程序却出现了与立法者预期不一致的结果:一方面,由于法律对债务人异议的条件和程序没有进行严格规范,只要债务人一提出异议就能导致支付令失效,因此,支付令的快捷、迅速解决纠纷的目的并没有实现。另一方面,由于法院对支付令案件的审查不经过庭审程序,给当事人伪造证据留下了太多的自由空间。当事人通过申请法院发出虚假的支付令,轻易地实现了转移财产、逃避债务的目的。司法实践中的这两个问题显然与立法本意完全相悖。

第二,适用范围与程序构造之间的矛盾。现行民诉法及最高法院有关司法解释对适用督促程序案件范围规定过宽。民诉法第191至194条规定了督促程序。这些规定存在的主要问题是:一方面,对督促程序案件的范围规定过宽。如,第191条为“债权人请求债务人给付金钱、有价证券”,最高法院扩大解释为:“(l)请求给付金钱或汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的;(2)请求给付的金钱或者有价证券已到期且数额确定,并写明了请求所根据的事实、证据的”,对此,执行中理解不一。另一方面,缺乏科学合理的审查程序。第193条规定:“人民法院受理申请后,经审查债权人提供的事实、证据,对债权债务关系明确、合法的,应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令;申请不成立的,裁定予以驳回。”法律对于法院审查的范围(到底是形式审查还是实质审查)以及审查到何种程度并没有作出明确规定。随着基层法院受理案件数量的不断攀升,一些上千万元的大标的额案件进入基层法院,由于程序构造过于简单,难以承载各种类型的大标的额案件,特别是一些看起来债权债务关系“明确”的给付金钱案件,可能涉及到各种复杂的动机和复杂的利益关系,如果仅仅以“法律关系简单”为由而适用督促程序来处理,可能会造成难以逆转的法律后果。

第三,违法所得与违法成本之间的矛盾。一方面,支付令案件造假成功率较高。由于支付令案件审理时间较短,没有也不需要经过开庭、举证、质证、认证等诉讼过程,即使法院日后发现真相,追查起来也困难重重。另一方面,违法成本较低。当事人利用支付令程序实现非法目的,所占时间少,需要提供的手续材料简单,而被查到的概率以及可能受到的惩罚成本却没有明显增加。在司法实践中,法院一般将虚假支付令作为妨害民事诉讼的情形,通常采取的惩罚措施是罚款和司法拘留。但是,对有些当事人而言,被处以最高额罚款和司法拘留,显然无法与虚假支付令带来的所得相比。就目前的情况来看,妨害民事诉讼的强制措施不足以威慑虚假诉讼者。从中国现行刑事立法来看,对涉及虚假支付令一类的虚假诉讼问题也没有规定具体的刑事责任。

第四,缺乏对错误支付令的救济程序。民事诉讼法第177条、178条、187条分别规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定。”“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但不停止判决、裁定的执行。”“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。”在这三种审判监督的发起方式中,其对象都是判决或裁定。支付令都不是审理的对象。最高人民法院《关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》规定:“债务人未在法定期间提出书面异议,支付令即发生法律效力,债务人不得申请再审;超过法定期间债务人提出的异议,不影响支付令的效力。”这也就意味着错误的支付令无法通过诉讼程序予以纠正。对于错误支付令的救济问题,最高人民法院在《关于适用督促程序若干问题的规定》中规定:“人民法院院长对本院已发生法律效力的支付令,发现确有错误,认为需要撤销的,应当提交审判委员会讨论决定后,裁定撤销支付令,驳回债权人的申请。”该条规定看似法理充足,但在实践中却缺乏操作性。因为对于错误的支付令,如果当事人故意串通,对结果都不持异议,人民法院院长发现难度非常大。另外,该规定对错误支付令的具体审查程序、审查期限、审查部门以及撤销后给案外人造成损害的赔偿问题都没有作出明确规定。实践中,对已经发生法律效力的支付令提出异议的主体大多是案外人,但由于法律对案外人救济制度缺乏相应的规定,往往导致本院院长的发现程序成为一句空话。

第五,缺乏对案外人的保护机制。虚假支付令一般都牵涉到案外人的利益,是以损害案外人利益为目的的。但在督促程序的设计中,并没有提及案外人的权利保护问题,如案外人是否有权在法院审查期间提出异议,法律并没有相应的规定。实际上,由于支付令在债权人和债务人之间发生,案外人缺乏相应的知情权,也就无从谈提出异议、获得救济了。至于支付令生效后,案外人是否有权获得救济,最高法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第5条规定:“案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利,且无法提起新的诉讼解决争议的,可以在判决、裁定、调解书发生法律效力后二年内,或者自知道或应当知道利益被损害之日起三个月内,向作出原判决、裁定、调解书的人民法院的上一级人民法院申请再审。在执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,按照民事诉讼法第二百零四条的规定处理。”但是这些规定都没有将支付令作为案外人提起再审的客体。虽然也有观点认为,民事诉讼法中的判决、裁定有时也包含了支付令等,但根据法律解释的基本原则,不应任意扩大解释,因此,对于因虚假支付令而造成的损害,案外人的权利主张缺乏相应的法律依据。

除了上述法律规定方面的漏洞外,法院管理制度中的案件信息沟通渠道不畅也是其中原因之一。法院之间以及法院内部各庭室之间案件审理信息沟通不畅,各法官往往只能了解本人的审判管理信息,无法快速了解本院以及其他法院的案件受理、审理情况,此点也容易被虚假支付令案件的当事人利用。

四、虚假支付令的司法规制

由于虚假支付令不但损害了案外人的利益,也严重损害了司法公信力,为此,必须高度重视审判实务中发生的虚假支付令问题,并从多个方面予以完善,以有效防范虚假支付令案件的发生。

第一,明确规定督促程序的适用范围和审查程序。随着权利主体的多元化和交易类型的复杂化,金钱给付包含的内容非常广泛,法律应当对“请求给付金钱”作出明确的解释,从源头上解决督促程序适用过滥的问题。同时,应详细规定一套科学、合理的审查程序。具体为:“人民法院受理申请后,有充分理由认为债权人提供的事实、证据不够充分或者当事人之间的债权债务关系不够明确的,经当事人同意后,转入普通程序进行审理。当事人不同意的,裁定终结督促程序。”

第二,将支付令列入再审审理的客体。对于错误支付令的救济问题,目前,仅仅在最高法院的司法解释及相关批复中予以体现。按照权利与救济相一致的原则,民诉法在规定督促程序的同时,应同时规定违反程序的救济手段。对于错误的支付令,无论是当事人抑或法院、检察院一经发现后,应可以通过再审程序予以救济,再审程序的构造同错误判决、裁定的救济相一致。这样一来,对于错误支付令可以通过审判监督程序予以纠正,解决法院在审查时无法可依、执法不一的问题。

第三,构建对案外人的保护程序。一是在支付令审查期间,案外人提出异议的,应当视作与债务人有同样的效力。法院应裁定终结督促程序。为了确保让案外人知悉情况,对于债权人申请支付令的案件,人民法院一并应将支付令情况同时在相关报刊进行公告,公告期间可与债务人的异议时间相同。期满后,债务人以及案外人均不持异议的,视为支付令自动生效,人民法院可以应债权人的请求对标的物予以执行。二是在支付令的执行程序中,应当赋予案外人的异议权。即在执行过程中,如果案外人认为执行标的与其有直接的利益关系,应当允许提出异议之诉,以及时纠正错误的执行行为,维护第三人的权益。三是执行程序终结后,案外人发现权利受到侵害的,可以向人民法院申请再审。再审程序的构造应当同最高法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第5条。

第四,加大对虚假支付令的处罚力度。加大法律惩戒力度,是预防虚假支付令泛滥的主要手段。加大对造假当事人的民事乃至刑事惩罚力度,加重其造假行为的成本,构建法律上的威慑力,有助于预防乃至减少虚假支付令行为的发生。一是加大制裁力度。虚假诉讼是一种严重妨害司法、具有严重社会危害性的违法行为,只有加大打击力度,才能对当事人起到震慑的作用。法院在审理案件过程中,当查明诉讼欺诈的情节和侵害的利益达到一定程度时,应当将案件移送公安机关处理,追究当事人的刑事责任。二是建立损害赔偿制度。虚假支付令案件的双方当事人相互串通,欺骗法院作出错误判决,造成案外人的损失,这些行为构成民事侵权,应将这种侵权行为在法律上加以明确规定,以畅通受害人的索赔渠道,让虚假支付令的当事人在经济上无法获利。三是加大刑法保护力度。单设虚假诉讼罪名,将虚假支付令列入虚假诉讼的一类予以对待处理。

第五,法院应加强对支付令案件的审查程序。一是建立虚假诉讼责任告知书。在当事人提出支付令申请后,法院要强化风险提示,对于债权人、债务人都应书面告知虚假支付令的法律后果,增加当事人的责任感和内心恐惧感,增强法律威慑力,使潜在行为人能够重新评估自己的行为,有效预防虚假支付令案件的发生。二是法院应当对双方当事人的身份情况进行严格的审查。在虚假支付令案件中,由于当事人之间并不存在真实的债权债务关系,故此类案件往往有别于正常案件,作为自然人的债权人、债务人之间一般存在亲属、朋友、同学等特殊关系,作为法人的公司之间一般存在关联关系,在审查时,首先应当判断当事人之间关系是否正常,尽量做到及时发现问题。三是加强对执行环节的审查。在以金钱给付的案件中,当事人为了转移财产,采取执行和解的方式,以房产、汽车或其他财物进行还款,此时人民法院应对执行标的的权利状态做积极主动的调查,避免因审查不严而错误地执行了案外人的财产。四是完善法院内部的信息查询渠道。案件信息沟通不及时给虚假支付令的行为人造成可乘之机,因此,应建立一定范围之内的案件信息查询机制。如,由各地高级法院牵头,建立其所属辖区内法院的案件信息共享系统,并向立案部门的法官开放。立案法官在发出支付令之前,就能够查询与该案件相关的其他案件信息,从而及时发现支付令的真实情况,避免因支付令的生效、执行而影响案外人的利益,影响法院再审案件的审判和执行。在此基础上,应建立统一的全国法院审判信息查询系统,做到每一个法院受理的案件只要进入该系统,立案法官都能查到相应的信息,从而最大限度地防范虚假支付令案件的发生。

[1]贾焕银.社会法学派的法律漏洞观及其启示 [J].法律科学,2009(4):11.

[2]白绿铉.督促程序比较研究——中国督促程序立法的法理分析[J].中国法学,1995(4):75.

[3]王艳彬.《关于适用督促程序若干问题的规定》的理解与适用[J].人民司法,2001(3):7.

[责任编辑:陈可阔]

Judicial Regulation on Cases of Fraud Payment Warrant

WU Xianya
(The People’s Court of Xicheng District of Beijing City,Beijing 100035,China)

Because of the serious defectson the procedure construction,the supervising and urging procedure regulated in Chinese Civil Procedure Law departs from its’legislative intent in judicial practice though used by some certain litigants on the purpose of the transferring property immediately and evading debt.To make supervising and urging procedure play a positive role in resolving disputes quickly,relevant laws and regulations must be am ended,reasonable review process and remedy procedure must be constructed,and the rights protection mechanism must be given to the third party.

supervising and urging procedure;fraud litigation;payment warrant

D 925.1

A

1673-5595(2011)01-0056-04

2010-09-08

吴献雅 (1976-),男,浙江乐清人,北京市西城区人民法院研究室副主任,助理审判员,诉讼法学博士。