街道、社区网格化综合治理模式的实践

韩 江

街道、社区网格化综合治理模式的实践

韩 江

城市网格化管理，是建立在数字技术基础之上，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称①。这一模式由北京市东城区首创，目前在北京、上海、武汉、深圳和成都等多个城市(区)试点。管理内容主要集中在市容环卫、设施管理、街面秩序等城管执法层面，有学者直接将其称之为“数字化城管”。对于基层街道、社区而言，如何运用网格化管理这种新兴管理模式处理当前复杂的管理事务，将网格化管理从城管执法向综合治理延伸，这是需要进一步解决的问题。深圳市南山区蛇口街道办事处创造并实施了“一格三员”科学治理模式，即将社区划分为若干网格，每个网格均配备管理员、协管员和督导员，在网格管理中分别履行指挥、执行、监督职责，同时将网格内的管理问题与信息系统进行对接，形成多维的信息体系，一旦发现问题，都能及时传递到指挥平台，通知相应职能部门解决问题，同时，配以责任明确、运作规范、标准统一、奖惩分明的治理机制，从源头上将各种矛盾纠纷、问题隐患排查化解在萌芽状态，从而实现城市管理空间和时间的无缝管理、精细管理、规范管理，达到综合治理的效果。

一、网格化综合治理的缘起:从“多头管理”到“综合治理”

现代城市社会的主要矛盾是市民日益增长的公共需求与公共产品、公共服务短缺之间的矛盾②。政府如何为市民提供更便捷的公共管理和公共服务，是各级政府所面临的最突出难题，因而创新社会管理模式迫在眉捷。

（一）政府各层级、内部各部门管理空间划分不合理，“多头管理”和“无人管理”现象突出。改革开放以来，我国城市基础设施建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化，但城市管理和服务滞后几乎成为各个城市的共同性问题。主要表现为：管理体制不顺、运行机制不活、管理理念和服务方式滞后、政府内部各职能部门职责不清、职责重叠、条块分割、缺乏有效的监督和评价机制，导致政府管理缺位、越位、错位。由此带来的相互推诿、扯皮等问题造成了巨大的内耗，形成了大家“都管又都不管、都负责而又都不负责”的局面。以综治信访维稳工作为例。街道在每月统计完各类矛盾纠纷后，街道综治办、信访办、司法所、总工会尚需按照不同标准向上一级综治办、信访办、司法局、维稳办、劳动局等部门上报统计数据，但由于部分矛盾纠纷的性质存在交叉，难免造成数据重复上报的情况，同时，也会造成同一纠纷互相推诿的情况。

（二）各级政府之间、政府与社区组织之间职责和功能混乱，政府全能主义与政府统权放责投机主义明显。虽然我国“政府、市场和社会”三元社会结构已初步形成，但是“强政府、弱市场、小社会”的格局还没有完全改变，政府仍然承担了一些不该管、而且管不好和管不了的事务。街道办事处作为政府的派出机关，承担着区政府赋予的各种职权，履行了各种任务，但部分权力、资源又不到街道。同时，“单位人”变为“社区人”，社会问题逐渐社区化，本该为自治组织的社区居委会变成了政府部门的“一条腿”，越来越使社区组织带有行政化的色彩，政府和社区的职责功能划分不清，制度和技术监督不力，社区成了各种社会问题的仓储域，导致居委会负担尤显沉重，居民对政府和社区的公共管理和公共服务满意度偏低。

（三）管理中获取信息滞后、效率低下，“游击式、突击式”管理成为工作常态。政府在获取管理信息过程中，从报送主体来看，报送部门客观上力量不足，主观上投机取巧；从报送方式来看，手段落后，与信息技术的快速发展极不协调；从报送渠道来看，层级繁多，冗长的传送链条往往使信息在传递过程中逐渐衰减甚至失真。信息滞后往往导致政府心中无数，管理被动、效率低下，通常等案件发生之后，才询问责任，经常出现管理滞后的问题。同时，在对许多具体案件的处理上，往往都是凭经验和直觉去管理，这种粗放管理的结果是：处理问题是否及时没人管、问题处理到什么程度没人管;如何预防问题的发生不可知、问题发生的趋势不可知。由于管理缺乏长效机制，工作缺乏常态化，因此，遇到重大事故、事件或重要敏感时期，各地各部门就集中时间、集中力量搞突击，于是，各种“大会战、大整治、大排查”层出不穷，但收效甚微。

（四）工作评价不科学，监督不到位，干好干坏一个样。在传统管理模式中，基本上采用一种较原始的、不科学的评价方法，其主要表现为：评价指标不严谨，对一些工作流程、责任主体、工作绩效和规范标准没有体现；评价标准不统一，街道与社区、领导与一般干部采用不同的评价标准；评价方式不科学，缺乏群众参与的外部评价和固化的评价依据；评比方法不完善，缺乏动态性、实效性，往往通过抽查和听取汇报等来确定和衡量。另外，主管部门为袒护下属部门不愿监督，街道担心影响条块关系不敢监督，社区担心责任承担不想被监督，监督部门受主客观因素影响缺乏经常性监督的手段，这些因素致使监督不到位，各项工作难以发挥出最大效益。

二、网格化管理综合治理模式的创新及实践:从“技术创新”到“制度创新”

网格化管理的原理，是借用空间网格及计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和网格技术的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享系统的各种资源，以最终达到整合系统资源、提高管理效率的现代化管理思想。同时，依据“各司其职、优势互补、依法管理、规范运作、快速反应”的原则，按照政府流程再造的要求，将各网格内的巡警、环卫、城管人员之间的联系、协作、支持等内容以制度的形式固定下来，形成新的管理体系，以提高管理水平和管理效率③。另外，网格管理作为一种新的管理模式，是管理理念、管理方式、管理技术的创新，要冲破旧有的管理模式，必须在新的管理模式基础上，配以完善的、符合实际的制度加以保障。

以蛇口街道“一格三员”治理模式为例，街道以“便于问责、单元完整和适度规模”为原则，将街道12个社区共划分成80个网格。网格划分不是等面积等人口的机械划分，而是综合考虑居住人口状况、出租屋(间)套数、社区管理工作的难易程度以及网格工作人员责任便于落实等因素。

在网格管理责任分配上，每个网格配备3名工作人员，即网格协管员、网格管理员和网格督导员，分别由社区综合协管员、社区工作站专职人员和街道办事处挂点社区干部担任。网格协管员为网格直接责任人，主要负责网格内所有不和谐因素的排查和上报工作，做到应排尽排，发现一宗上报一宗；网格管理员为网格第一责任人，主要负责对网格协管员采集、排查的信息进行核实确认，并做好前期稳控工作，积极配合协助有关职能科室(部门)调处矛盾纠纷和整治问题隐患；网格督导员主要负责对网格工作的检查、指导和督促，每周不少于一次或每月不少于四次到网格巡查。网格督导员和网格管理员实行“一岗双责”，既要做好本职工作，又要履行好所在网格的管理职责。

在网格管理规范运作上，主要形成了四个运行机制：一是统筹机制，由街道办事处综治信访维稳工作中心作为总牵头部门，统一指挥、部署网格工作；二是发现机制，网格协管员要通过每日在网格内巡查、随时接受居民电话和信件等投诉、经常接访约访居民以及通过媒体曝光等发现各类不和谐因素，第一时间予以上报；三是预警机制，综治信访维稳工作中心对社区工作站以网格为核心排查出来的不和谐因素进行分析评估，分别按事态严重紧急程度和整治难易程度实施三级预警，对处理流程、处理时限进行事先界定；四是分流机制，对已确定预警级别的不和谐因素，在24小时内按照“谁主管、谁负责”的原则进行分流，实施归口调处整治。

在网格管理常态监督上，一是经常巡查，网格管理员和督查员必须按规定要求深入所挂网格巡查；二是例会制度，每周一召开“一格三员”管理工作例会，街道办事处挂点领导和科室(部门)负责人及全体网格人员参加，检查网格工作开展情况和责任制落实情况；三是系统报警，对未按规定时间处置完毕的，系统会自动报警，综治信访维稳中心则对相关部门提醒督促；四是综治信访维稳中心督查，每月初通报辖区上月不和谐因素的排查化解情况，对本月辖区不和谐因素的排查化解稳控工作进行分析、通报，并提出改进对策；五是街道领导督查，办事处领导只要打开网格化管理的动态信息系统，就可以随时了解和掌握辖区内不和谐因素的排查和调处情况，并随时过问和实行监督。

在网格管理科学考核上，出台了《不和谐因素动态治理绩效考核办法》，依托信息管理系统，把各社区网格和各机关科室(部门)放在同一平台，进行公开、公平、公正考核评比。考核分两部分：一是对排查情况的考核，主要对象是网格，网格三员实行责任捆绑、奖罚轻重有别，不仅注重结果，而且注重过程，并明确奖罚标准。二是对调处情况的考核，主要对象是各科室(部门)和各社区网格，采取分组实施，半年一考，量化考核，以奖为主，以罚为辅，着重考核化解成效，兼顾工作量大小，并细化奖罚标准。为确保绩效考核落到实处，办事处还设立了平安奖励基金，从年度项目预算经费中提取10%，用于奖励在排查、化解不和谐因素中做出突出贡献的先进科室（部门）、社区工作站和优秀网格工作人员。

三、网格化综合治理模式的效用与价值:建构和谐城市的必由之路

（一）治理主体多元化，资源整合化，水平高效化。网格化综合治理模式涉及综治、司法、城管执法、社会事务、妇联、劳动社保、安检、租赁管理所等诸多部门，它可以围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的管理空间，较好地解决了过去“纵向充分利用、横向协同不足”的问题，使得治理部门多元化。同时，将原有的社区协管员、社区工作站工作人员、街道干部进行人力资源的整合，使得治理人员多元化。通过整合，一方面，可以将治理中可能遇到的所有事件纳入网格化管理的范畴，具有极大的静态包容性和动态扩展性；另一方面，街道所有相关的职能部门，均能从系统平台上获得归属自己管理的信息，达到了一网多用和资源共享的效果。

由于细化和压实了每位街道和社区领导、各职能部门和网格工作人员的责任，街道、社区和各部门领导干部都积极主动深入网格调研，研究和解决各类不和谐因素，对跨网格和部门的问题则相互配合和协作，从而真正形成了齐抓共管信访维稳工作的新格局，使人力资源的成本明显下降。同时，由于各科室（部门）问题定位精确、任务派遣准确，从而避免了多头处理、重复处理等弊端，各职能部门的人工成本和事件处理成本也大大降低，有效提高了各项工作的整体水平。此外，新的治理模式还进一步密切了与区直部门、驻街职能部门，如公安、工商部门的联系。

（二）业务流程规划化，方式精细化，机制便民化。网格化综合治理使信息采集、处理、监督、反馈、督办系统更加流畅，不仅节约了管理成本，更便利及时地满足了市民的需求。实行网格化治理均会建立相对独立的监督和指挥系统，组建了城市管理监督中心和城市管理指挥中心，强化发现监督评价环节，缩短管理流程，定量分析各部门履行职责的情况，形成监管互动、分工协作、管理有序的管理新模式。

蛇口街道对不和谐因素排查化解过程中的每个环节和每项工作均制定了科学、严谨、具体的工作标准和要求，并形成制度进行标准化管理，先后制定了《不和谐因素排查工作指引》、《不和谐因素预警分流工作指引》、《不和谐因素化解工作指引》等，规定达不到相关标准和要求的不予上报或结案，有效改变了过去调处整治工作标准不高、要求不严、成效不明显的弊端。如查处无证无照经营要以最终取得经营证照或转业、歇业为结案标准，杜绝了过去以罚代查，无法根治的现象。自2008年5月新模式实施以来，截至2010年10月31日，蛇口街道“各网格共上报各类不和谐因素19810宗，已化解19597宗，化解率达98.92%，其中社区网格自行化解14149宗，占71.42%，大量的不和谐因素均由社区网格工作人员在第一时间自行化解消除在萌芽状态，实现了“小问题不出网格，一般问题不出社区，突出问题不出街道，老大难问题及时上报区政府处置”的目标，蛇口街道持续在全区保持“两个最低”水平，即治安、刑事案发率最低，到市、区上访率最低。

（三）管理制度民主化，评价公开化，监督透明化。在新的治理模式下，由于有了数据库的支撑，基于系统实时生成的大量基础数据建立了科学完善的监督评价体系，有效的避免了政府既当“运动员”，又当“裁判员”，行政权和监督权合二为一，监督对象不明确、定量评价不到位，工作质量的优劣基本靠部门的自我感觉和上级领导印象的现象。出台了《“一格三员”科学治理工作督查办法》和《“一格三员”科学治理绩效考核办法》，从社区、网格、部门和岗位评价多个方面，通过日常督察和专项督察，对整个治理环节进行公正科学的管理和评价，所有的信息都反映在治理系统平台上，并且自动生成评价数据，领导、工作人员都能看到，从而推动形成了平等竞赛的良好局面，实现了变过去“要我做”为现在“我要做”。同时，为了督促街道领导和一般干部积极下网格进行工作，街道还在系统上设置了双签到制度，即督导员在电脑上进行打卡，下到网格后由协管员为其确认，这样既不易作弊，也无法遮掩，大家互相监督。

（四）管理手段信息化，时空预警化，目标人性化。传统管理模式中，事前防范环节缓慢被动，已不能适应现代城市管理的快速多变需要。当前，各类问题的“突发性”和“多变性”常使得城市管理部门顾此失彼、应接不暇。在蛇口“一格三员”科学治理模式中，着力于重心下移、关口前移，打破了“亡羊补牢”式的管理方式，它运用不断获得的最新的可靠信息加以预测，并将根据事态的严重紧急程度实施预警功能，限时化解回复，将问题解除在萌芽状态，既降低了成本，又避免了小问题的恶化。

注释：

①程方升、张敏娜：《网格化管理：数字时代城市治理的新取向》，《管理与实践》2007年第5期（下）。

②张大维：《城市网格化管理模式创新研究》，《改革与发展》2006年第5期。

③郑士源、徐辉、王浣尘：《网格及网格化管理综述》，《系统工程》2005年第3期。

（作者：深圳市南山区蛇口街道党工委书记、办事处主任）