文山市农村土地规范流转问题研究

杨祖林

(文山市农业局办公室,云南文山 663000)

党的十七大报告指出:坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。为深入了解文山市农村土地流转中存在的问题,进一步强化农村土地承包经营权流转规范管理和组织服务工作,提高土地资源利用率,促进农村剩余劳动力转移,增加农民收入,市委、市政府组成了调研组,对进一步规范文山市农村土地经营流转制度进行了调查研究,提出了一些切实可行的对策和建议,对进一步规范文山市农村土地经营权流转,促进农业产业结构调整和农民增收具有一定的指导意义。

一、基本概况

(一)文山市市情概要

文山市境位于云南省东南部,地处北纬 23°16′～23°44′、东经 103°43′～104°27′之间。北回归线横穿市境,东北部与砚山县接壤,南部与马关县毗邻,东南部与西畴县相接,西部与红河州蒙自市连接,并与屏边县一河 (那么果河)相隔。最高海拔2991.2米,最低海拔 618米。市境分为西部高山峡谷区、西部边缘中山区、北部低山丘陵区、东部中山区、南部中低峰丛区、西南边缘陡坡峡谷区、中南部中山区、中西中北部中低山区八大类不同类型的山岭地区。盘龙河从西北流向东南,斜贯全境,市境随盘龙河及其支流形成两侧高、中间低的走廊地形,全市山地与坝子总面积之比约为 9∶1(其中:山地面积 2679.47平方公里,坝子面积 297.72平方公里)。全市辖 7乡 8镇、137个村民委员会 (社区)。共有耕地面积 41万亩,其中田 10.7万亩,地30.3万亩。山区半山面积占 80%以上,是典型的山区农业市。[1](P1-3)2008年,全市总人口 45.1万人,地区生产总值 74.3亿元,财政总收入 7.5亿元,地方一般预算收入 4.4亿元,农业总产值 13.5亿元,工业总产值 58.8亿元,固定资产投资 43.4亿元,农民人均纯收入 2476元,城镇居民人均可支配收入12740元,人均有粮 355公斤。[2]

(二)文山市农村土地流转的发展历程

1978年随着全国开始实行家庭联产承包责任制,文山市于 1980～1982年之间开始推广家庭联产承包责任制,实现了农村土地所有权与使用权的分离,家庭联产承包责制对促进农业和农村经济的发展起到了巨大的激励作用,但随着激励作用的逐渐释放,家庭联产承包责任制的弊端也逐步显现,出现了农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系不健全,农业生产发展方式依然粗放,农业基础设施和技术装备落后等问题。从 20世纪 80年代中后期农村开始出现了自发性土地流转,即土地使用权的流转,形式为代耕、换耕、出租,特别是 1987～1989年,由于我市三七价格不断攀升,以出租形式的土地流转面积大幅增加,但自 1989年三七价格回落后,又大幅降低。自 2000年以来,我市农村土地流转数量逐年增大,规模呈上升趋势 (据统计,2000年全市土地流转面积为 400亩,2008年土地流转面积 14311亩,净增 13911亩)[3],并出现了转包、转让、出租、互换以及公司加农户等多种土地流转形式。这一阶段的土地流转主要是农民自发流转,表现出规模小、土地分散、期限较短、效益较低等特点。2008年 10月 9日到 10月 12日,十七届三中全会召开,审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,依照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。新的土地流转政策为农村土地经营权规范流转提供了强有力的支撑。

(三)文山市农村土地流转现状

文山市从 1983年第一轮农村土地承包工作结束至今的 25年中,全市农村土地承包经营权流转面积累计 7万亩左右,占总土地承包面积的 6.7%,涉及农户 11000余户,占总承包农户数的 18.8%。其流转形式主要有以下几种:一是出租。外出务工或经商的农户,将承包的土地部分或全部出租给亲友、邻居,只享受惠农补贴,这种形式大都是双方交涉的口头协议,一般一年一定,未经发包方认可并且未办理任何转让手续;二是转包。这种形式是原承包户将承包地全部或部分转包出去。转包的权利和义务由双方议定或请中介人鉴证达成协议,多为口头协议,少数有书面协议,但也没有经过发包方的认可,也是一年一定一结算;三是互换或对调。这种形式主要表现在户与户之间为方便耕作或防止牲畜践踏,将原承包地块互换或对调,互换或对调条件及补偿等事宜,由双方协商达成协议,但原承包关系不变;四是租赁。这种形式是承包户将承包地租赁给本村本组农户或本村组以外的单位和个人用于开发性生产,承租方一次或分年度付给出租方租赁金。我市农村土地流转的主要成因有以下几个方面:一是承包者外出务工,不能经营土地;二是劳动力进城经商,不便经营土地;三是种植效益不高,不想经营土地;四是为了方便生产,需要调整土地。这些原因虽然各有不同,但有一个共同点,都认识到土地是农民的基本生产资料,是最可靠的生活保障和生产条件。因此,不愿放弃承包权,只愿出让经营权。

二、文山市农村土地流转存在的问题

(一)土地流转区域分布不平衡

随着农村经济的不断发展,全市区域性差异也在不断扩大,由于不同区域的农业资源条件和社会经济水平各不相同,不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同,呈现明显的区域分布不平衡态势,城区、郊区、乡 (镇)政府所在地的土地流转速度相对较快,偏僻的乡村流转速度缓慢甚至没有流转,严重影响了农村经济的发展。如开化镇、马塘镇、德厚镇等乡 (镇)土地流转较快,坝心乡、新街乡等乡 (镇)土地流转较慢。

(二)对土地流转认识不够,土地流转缓慢,规模流转土地难度大

由于文山市还属于欠发达地区,农民群众的文化水平普遍较低,对新知识接受程度较弱,习惯于经营土地生存,担心土地流转后失去生活的保障;外出务工、经商的农民,也是把土地作为今后回乡养老的“退路”。在土地流转过程中时有纠纷发生,给部分农民群众造成了不小的心理负担而心有余悸,从而导致目前仍有部分农户不愿意进行土地流转,使全市土地流转速度缓慢。据农经年报表统计,2003～2008年文山市农村土地经营权流转面积累计达 57001亩,约占全市农户总承包面积 370722.2亩的 15.4%,这就说明了文山市土地流转的步伐明显不适应现代农业发展的需求。农村土地使用权的流转基本上是承包者与受让方私下相互协商,自发流转,大多是对于部分零星土地的自发调整,面积较小、分布零散,没有形成规模化、产业化的土地流转,流转效益不明显,导致土地资源优势得不到充分发挥,规模流转土地难度较大。

(三)土地流转程序、合同不规范,纠纷时有发生

由于农村土地流转基本处于自发状态,目前,政府和有关部门缺乏专门针对土地流转的政策指导,导致在当前的土地流转中缺乏有效的监督和指导,使土地流转处于不规范状态,土地流转纠纷时有发生。其主要表现在:一是流转协议条款不齐全,双方权利义务不够明确,当事人大多属于私下协商,没有到村委会进行备案,互换、转让等流转形式未办理农村土地承包经营权证变更登记手续。二是流转合同内容不完备,条款过于简单,对双方权利义务的转移规定不清,对流转的承包土地面积、四至界限、期限、要求约定不明确甚至前后矛盾,在履行中双方理解发生分歧而发生争议。

(四)农业生产投资周期长、见效慢、融资难

农业问题实质上是一个弱质产业问题,作为自然生产与社会再生产相互交织的过程,农业的弱质特征是一个全球性的问题,主要表现为两个方面:一是同二、三产业相比,农业投资周期长,资金周转慢,比较效益低,投资于农业的生产要素一般难以达到社会平均利润和平均报酬,农业的盈利水平长期处于偏低状态。二是农业受气候条件和其它自然力因素的影响极大,生产过程中不确定因素较多,农业生产效益的弱质性、易损性要求有外部力量的扶持甚至救助。

(五)土地流转信息不畅,缺乏相应的服务机构

由于土地供求信息网络尚未形成,缺乏一个连接流转双方的中介服务机构,供需双方的信息不能得到有效沟通,使流转受阻。而农民往往处于信息不对称的劣势,从而对市场行情不能充分把握,导致流转价格不能真实反映土地的价值,造成土地流转市场的价格混乱,延缓了土地流转的进程,在一定程度上制约了农村经济的发展,影响农民增收。

三、促进文山市农村土地规范流转的对策和建议

(一)加强宣传,提高认识

要把宣传《农村土地承包法》作为一项长期任务来抓,不仅要使广大农民群众明白土地承包经营权流转的方式、原则和程序,还要使他们明白推进土地承包权流转,有利于优化土地资源配置,解决耕地零散分割、规模过小问题,提高土地经营效益;有利于促进农业结构战略性调整和连片开发,实行农业的规模化、集约化经营和专业化生产;有利于改变传统农业生产方式,提高农业效益和市场竞争力;有利于土地、资金、技术、劳力等生产要素的优化重组;有利于推动农村劳动力转移,加快城乡一体化建设,实现城乡统筹发展。

(二)试点先行,逐步推进

根据我市土地流转现状,结合中央、省、州相关文件精神,市政府应尽快开展土地流转试点工作,选择具有代表性的乡 (镇)作为试点。通过试点工作的开展,总结经验,研究制定《文山市农村土地承包经营权流转管理办法》,对全市的土地流转工作进行规范,并逐步在全市进行全面推进。通过土地的规范流转,使我市农业产业结构得到进一步调整,不断推进全市现代农业的建设,达到农业持续增效、农民持续增收的目的。

(三)建立机构,强化职能

为切实加强对农村土地流转工作的领导,应成立农村土地流转领导小组,领导小组下设办公室和指导中心,负责全市农村土地流转的总体协调、全面监督、制定扶持政策、进行业务指导等工作。各乡 (镇)也需成立相应的机构,落实专职人员,切实履行职责,搞好土地流转的中介、协调、信息发布、业务指导、政策咨询、统计和档案管理工作。建立以经管部门为依托,农业、林业、国土、水利等相关部门参与的土地流转中介服务机构,实行紧密型组合、市场化运作、科学化管理,为土地流转创造更加广阔的服务空间。同时,作为土地发包方的村民小组要积极做好土地流转合同指导工作,并为采取转让方式流转土地使用权的双方办理好合同签订、终止和续签手续。继续做好全市补发农村土地承包经营权证后续工作,根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和云南省有关文件精神,建立和完善土地流转登记备案制度,及时办理申请、登记、备案等手续;建立土地流转档案管理制度,落实专人负责土地流转资料的收集、档案管理等工作;建立土地流转纠纷信访制度,做好来信来访和案件纠纷的调解处理工作。

(四)坚持原则,规范管理

一是坚持稳定农村土地基本经营制度的原则。土地是农民赖以生存的基本保障,落实农村土地承包经营权是实现农村土地依法流转的基本前提。为此,应全面落实农村土地承包法律法规和政策,妥善解决土地纠纷和遗留问题,依法完善农村土地二轮延包和补发农村土地承包经营权证工作;二是坚持依法、自愿、有偿、规范、平稳的原则。始终做到以《农村土地承包法》和中央、省、州的有关法律法规为依据,以农户自愿为前提,以双方协商为基础,规范流转行为,达到“双赢”效果,促进农村社会和谐稳定和经济发展;三是坚持土地向规模集中发展的原则。在土地流转过程中,应始终把实现土地适度规模经营,提高土地资源的利用率和产出率作为农村土地流转的出发点和落脚点,积极探索龙头企业带动型、主导产业带动型、合作组织带动型、集体经济带动型、流通市场带动型、种养能手带动型等六大规模经营模式,推进农村土地规模经营,集约利用;四是坚持不改变农业用途的原则。严格执行耕地保护政策,确保现有耕地和基本农田总量不减少,用途不改变,质量不下降。

(五)因地制宜,分类指导

农村土地承包经营权流转工作涉及面广,政策性强,关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局,各级各相关部门必须高度重视,因地制宜,分类指导,把这项工作作为农业农村工作的一项重要内容列入议事日程,切实加强领导。制订并落实好推进农村土地承包经营权流转的政策措施。农业行政主管部门和乡 (镇)政府要切实承担起农村土地承包经营权流转的指导、协调、管理职能,强化农村经营管理队伍建设。各相关部门要从有利于农业产业化发展进程,有利于农村土地资源优化配置,有利于农业增效、农民增收,有利于推进现代农业建设出发,各司其职,通力协作,共同做好农村土地承包经营权的流转工作,为加快推进农村土地承包经营权流转创造良好的外部条件和政策环境。

(六)整合资源,完善服务

市政府应充分整合资源,完善服务,在依法、自愿、有偿的基础上建立健全土地承包经营权流转机制,在稳定农村土地承包关系的基础上,鼓励土地使用权的流转与集中。一方面要注意土地使用权的流转与集中,并认识到其前提是以农民自觉自愿为基础,决不能强迫农民;另一方面在土地使用权的流转与集中的过程中要注意保护农民的权益,以利于提高农业生产效率,增加农民收入,使农村经济体制改革得以顺利发展。尽快制定出台《文山市农村土地承包经营权流转管理办法》,指导农户按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地承包经营权流转,规范流转行为,切实维护农民的流转收益。

(七)创新机制,促进发展

一是创新土地流转方式。随着经济社会发展、农村税费改革的推进和农民思想观念的不断转变,传统的农户间代耕、无偿转包、倒贴转包等土地流转方式越来越难以实行。而应从当前经济发展的实际出发,及时调整政策导向,探索并创新流转方式,促进土地规模经营持续增长。如可引导农民对土地经营权实行“分时承包” (针对我市水稻种植以单季稻为主,土地利用季节性强的情况,各乡镇可探索“分时承包”,即季节性流转的办法,让农民在某一季节把土地流转出来,实现季节性规模经营),“委托代管” (在外出人口多、留下闲置土地多的村,由市、乡镇、村牵头成立承包土地代管中心或托管流转中心,联系土地出租方和承租方,从中起到桥梁和纽带作用,促进土地流转。市、乡一级设立土地信托 (托管)服务中心,村一级由村经济合作组织具体负责土地信托 (托管)服务),“股份合作”(由村集体将农户土地承包权量化入股,土地由村统一经营或发包给企业、种植大户经营,村集体按股份将土地经营所得在年终进行分配)。二是积极引导经营主体的多元化。大力引导各类组织和个人参与土地流转,促进流转主体多元化,使土地流转从以前单一的农户之间的流转向农业企业、工商企业、科技人员、种植专业大户等参与流转转变。三是制定政策激励机制。为加快推进土地承包经营权流转,政府应着力从政策激励上营造良好的土地流转氛围。从政策、资金等方面对土地流转效果好,农民增收明显的单位和个人给予支持和鼓励。

[1] 文山市委办公室.文山县概况[Z].2007.

[2] 文山市统计局.文山县经济和社会发展统计年鉴(2008)[Z].

[3] 文山市农村经济经营管理站.文山县农业农村经济经营管理报表(2000-2008)[Z].