地方政府合作协议的新制度主义分析

郑春勇

地方政府合作协议的新制度主义分析

郑春勇

地方政府合作协议是一种博弈均衡的结果，在表现形式上具有多样性，在拟定和执行上体现着制度与人的互动。因此，可以把地方政府合作协议纳入新制度主义的视野中进行分析。根据新制度主义理论，合作协议存在的缺少民主参与、内容不完善、约束力不强等问题是由路径依赖、制度缺陷以及制度结构不合理引起的，完善地方政府合作协议的方向应该是建立“良好的制度”。

区域治理；地方政府；新制度主义；行政协议

当前，我国区域内地方政府合作方兴未艾，既取得了一系列显著成效，也还面临着不少难题。地方政府之间签定的诸多合作协议，是决定合作效果的重要影响因素。因此，研究区域合作，不能忽视对地方政府合作协议的研究。地方政府合作协议即行政协议（包括会议决议、纪要、备忘录、宣言、共识以及共同行动纲领等形式），是参与区域合作的各个地方政府共同合作意愿的文字化体现，是为了保障各方的合法权益而在经过共同协商达成一致后签定的书面材料。这些合作协议有没有约束力、其执行情况如何？地方政府之间的合作协议存在哪些问题、又该如何改善？本文拟从新制度主义政治学的角度对这些问题加以探讨。

一、新制度主义理论视野中的地方政府合作协议

（一）新制度主义的制度观

制度是新制度主义的核心概念，对制度进行重新定义，是新制度主义的出发点。新制度主义认为，从最一般意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。[1]较为正式的说法是：“制度是人为设计的，用于人际互动的约束条件。”[2]舒尔茨则把制度的含义从政治和经济扩展到社会和技术，他认为制度是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[1]诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[3]后来，诺斯又增加了“非正式约束”作为补充，认为制度由一系列社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束及其实施机制构成。“制度是人类设计的构成政治、经济和社会相互作用的强制。它由非正式的强制（教规、禁忌、习俗和行为惯例）和正式的法规（宪法、法律和产权）组成。”

（二）作为一种制度的地方政府合作协议

根据新制度主义对制度的界定，地方政府合作协议无疑是一种制度形式，可以纳入新制度主义的理论视野中进行分析。

1.从产生过程来看，地方政府合作协议是一种博弈均衡的表现

如果把经济过程看成是一个博弈过程，就会出现三种不同的制度观，即分别把制度看成是博弈局中的参与者、博弈的规则和博弈的结果。博弈论制度分析学派的学者如肖特、扬、青木昌彦等人采用的是制度的博弈均衡观，认为制度是内生的，是博弈的一种结果。从我国区域合作的情况看，联席会议、合作论坛与洽谈会是签署地方政府合作协议的主要平台。但在论坛与洽谈会举办之前，地方政府合作协议的酝酿过程却是区域内地方政府反复协商、互相博弈的过程。以每年6月份举办的泛珠三角合作与发展论坛暨经贸洽谈会（以下简称泛珠大会）为例，泛珠大会在前一年的10月份开始筹备工作，在11月和3月分别召开两次秘书长联席会议，在5月召开一次联络员会议。同时，为了保证泛珠大会取得较好的合作成效，大会筹委办在2月初就发函征集大会期间各省区多方合作协商会有关事项，此后，各方有4个月的时间进行调研、论证并进行充分协商，大约于泛珠大会召开前半个月时基本达成一致。这个漫长的协商过程，确保了泛珠大会上的一系列合作协议得以顺利签署通过。由此可见，地方政府合作协议实际上就是各方反复博弈的结果。

2.从表现形式来看，地方政府合作协议形式的多样性符合制度的多样性特征

地方政府合作协议只是一个泛称，事实上，合作协议不单单是指“某某区域某某行业发展合作协议”这样的规范性较强的协议，还包括会议决议、纪要、备忘录、宣言、共识以及共同行动纲领等形式，甚至还可以包括发展规划。这种形式上的多样化特征与新制度主义中制度的多样性完全契合。新制度主义者所说的制度，既包括正式制度也包括非正式制度，甚至还包括合作社、公司、国际组织、学校、监狱等组织或机构。新制度主义还把制度分为规范性行为准则、宪法秩序和制度安排三个层次。规范性行为准则指道德和习俗；宪法秩序指人类活动的基本原则，涉及社会、政治和经济诸多方面，它以宪法为核心，制定社会行为规则；制度安排则包括成文法、习惯法和自愿性契约等。[4]可见，新制度主义的制度概念相当宽泛。而本文所谈的合作协议虽然不包括组织机构这样的制度形式，但也已经超出了传统政治学、法学中的制度和协议的范畴。

3.从执行情况来看，地方政府合作协议的约束力体现了制度对行动者的影响

合作协议的产生实际上是一个制度被创设的过程，而制度一旦出现，也就开始对个体的行为起着形塑作用。这就是个人与制度的互动问题。在新制度主义理论中，有一种普遍的观点认为，既定结构的目标就是形塑个人决策行为。这种形塑可以通过规则或者宪法性契约来发挥作用，还可以通过对某种分析框架中（有时也可能是现实中）的博弈活动中的回报加以形塑。[5]从地方政府合作协议的执行情况来看，参与区域合作的各方对合作协议的执行程度是不同的，即同样的制度对不同的行动者有着不同的影响。通常认为，地方政府是理性的经济人，地方政府在多重角色冲突中往往会采取利己行为。但是，合作协议签署之后，地方政府就不得不考虑区域整体利益，因为各方在签定协议的同时让渡了各自的一部分行政权力。因此，地方政府自我利益最大化的行动是处于合作协议约束之下的。当然，前提是政府之间的合作协议有足够的约束力。

二、地方政府合作协议存在的问题及原因分析

近年来，我国区域内地方政府合作协议的数量不断增多，仅泛珠三角区域就在20多个合作领域先后签署了100多个合作协议。但是，数量的增加并不意味着质量的同步提高，地方政府合作协议在许多方面还有待完善。

（一）地方政府合作协议存在的问题

主要表现在三个方面：

1.合作协议拟定过程的民主化程度不高

区域合作协议的拟定，应该遵循平等互利的原则，但事实上并不是每一个参与合作的地方政府都能够进行充分的利益表达，这一点在产业转移协议中表现得尤其突出。这又可以分为两种情况：一种是上级政府主导，一种是为了眼前利益委曲求全。第一种情况在不跨省的经济区表现得最为明显。以武汉城市经济圈为例，湖北省委先于武汉市委提出建设武汉城市圈的课题，并于2004年4月7日下发了《关于武汉城市经济圈建设的若干问题的意见》。此后，为了使武汉城市圈上升为国家级经济区，湖北省委省政府又做了大量工作。在这种政治气氛之下，武汉城市圈内的其他8个城市与武汉市签定的各项协议一定程度上是有利于武汉市的。第二种情况常见于在经济落后的城市与经济发达的城市签署的合作协议中。发达城市出于产业升级的需要，希望在引进高科技产业的同时将那些高污染、高能耗类的企业转移出去，而经济落后的城市则迫切追求经济增长速度，为了经济发展不惜牺牲环境。

2.合作协议本身不够完善

从已经签定的这些合作协议来看，协议本身是非常不完善的。很多协议的内容比较原则化和抽象化，既缺少可操作性指标又没有另外制定具体的实施细则，甚至有时候只是合作双方或各方意向和认识的汇总。一般来说，合作协议应该包括合作事项、合作内容、双方的权利与义务、利益分成方式、风险分担及违约责任的约定等内容。地方政府合作协议虽然不一定都要像法律文书一样规范，但有些内容还是不可或缺的，如利益分成方式。近期，在海峡西岸经济区，福州、厦门和泉州三市的“总部经济争夺战”越来越激烈，其根本原因就在于三市在税收分成上难以达成一致，在合作协议中没有规定税收分成方式。相反，在京津冀地区的北京市海淀区和天津市经济技术开发区由于在合作协议中明确规定了税收按比例分成方式，双方早在2003年就开始了“研发—孵化—生产”的良性链条合作。

3.合作协议约束力不强

合作协议的约束力问题是地方政府合作协议最主要的问题。缺乏约束力的协议必然难以得到有效执行，不去执行也就使得区域合作成为空谈。珠三角的金融中心之争就是一个很好的例子。早在2004年11月25日，泛珠三角地区的9个省份就在首届金融论坛上签署了《首届“泛珠三角区域合作与发展金融论坛”备忘录》，备忘录中提出要深化区域金融合作，提高泛珠三角地区金融业的整体实力和竞争力。但是，深圳出台了“金融18条”，广州又针对深圳提出了《关于大力发展广州金融业的意见》并于2005年底成立了正局级的广州市金融服务办公室。随后，珠海也在2010年3月11日与中山、江门两市的人民银行签署了《珠中江金融合作备忘录》。区域金融合作大有逐步演变为寡头竞争的态势。

（二）新制度主义的阐释

地方政府合作协议中存在的诸多问题，都可以用新制度主义理论来解释。根据新制度主义理论，导致区域合作协议出现问题的主要原因在于制度变迁的路径依赖性、制度缺陷和制度结构不合理。

1.路径依赖影响制度创新

路径依赖是指“历史上某一时间已经发生的事件将影响其后发生的一系列事件”。制度变迁的这一特点在区域合作中表现得非常明显。具体而言，就是区域合作的最初倡导者的身份和地位影响着地方政府合作协议的拟定。长三角经济协作区最早是由国务院提出的，珠江三角洲经济区最初是由广东省委省政府规划的，“9+2”泛珠三角区域合作的构想是时任广东省委书记张德江提出的，武汉城市圈战略是时任省委书记俞正声提议的，东北三省立法协作机制是辽宁省法制办提出的。由于发起者的地位不同，合作协议的内容和效力也不相同，合作效果自然也就会有差异。更进一步说，其实是区域内原有的政治经济关系决定着区域合作制度创新的结果。在上级政府主导的情况下，区域合作往往是“举全省乃至全国之力”，许多地方政府不得不“舍小家顾大家”。相反，在发起者的地位与其他合作者相当的情况下，区域合作更多地是建立在民主协商、利益共享的基础上，各方的利益诉求都能得到充分表达，合作协议也就更具有民主性和平等性。

2.制度设计缺陷导致“制度失败”

新制度主义者认为，制度设计是有意识的，是理性选择的结果。但是，制度设计者不是全知全能的，有限理性和信息不对称的存在使得制度设计者可能会设计出具有先天缺陷的制度。这是乐观的看法。悲观的看法则认为，制度设计者有时候会故意设计出一些有缺陷的制度，以便日后他们不遵守制度时也不会受到惩罚。历数地方政府合作协议，除了缺乏操作性指标、利益分成方式等“普通缺陷”外，还有一个重大缺陷就是几乎所有的合作协议里都没有规定违约责任。不规定违约责任就意味着区域合作参与者的违约成本是极低的，逆向选择和道德风险难以避免。有利就一哄而上，无利就互相推诿，其根源就在于此。虽然有缺陷的合作协议也能起到一定的约束作用，但这与实质性的区域合作要求却相去甚远。如果制度缺陷广泛存在，最终会导致“制度失败”。

3.制度结构不合理引起制度冲突

制度结构由几种不同的制度安排共同组成，体现的是制度之间的关系。任何制度都不是孤立存在的，制度之间具有不同程度的关联性。互补性的制度结构能够持续地促进制度绩效，而冲突性的制度结构则会阻碍制度变迁的正常发展。许多区域合作协议缺乏约束力、难以得到有效执行的原因就在于制度结构不合理。例如，我国现行的财税制度、政绩考核制度就在一定程度上与地方政府合作存在冲突。签定区域合作协议的目的是促进区域共同发展，但是由于财税收入、政绩考核等因素对各地官员影响较大，因此，他们在执行协议时往往会首先考虑个人利益和地方利益，甚至可能会为此而牺牲区域整体利益。这就意味着合作协议对地方政府来说是一种“软约束”，只有那些法律约束力和行政约束力都比较强的合作协议才可能会被较好地执行，而另外一些合作协议可能会被有选择地执行。

三、改善方向：建立“良好的制度”

所谓“良好的制度，就是能够有效履行指定任务的制度。”[5]如何让地方政府合作协议成为良好的制度？

（一）不断优化制度系统

地方政府合作协议作为一种制度，与其他制度一起构成制度系统。制度系统中的各种制度都是相互关联的。制度之间的关联性又分为历时关联和共时关联两种情况。从历时关联性来看，以往制定的各种先于地方政府合作协议出现的制度都可能对合作协议造成影响。从共时关联性来看，与地方政府合作协议同时存在的其他制度也可能会影响合作协议的执行。因此，必须不断调整制度结构，优化制度系统。

具体来讲，就是要：第一，确立地方政府合作的保障制度。鉴于政府间权力配置缺乏法律规范对地方政府合作已经造成了严重不良影响的现实情况，应该尽快将政府间关系纳入法制轨道，使地方政府合作协议有法可依。第二，调整那些与地方政府合作相冲突的制度。可以考虑把某些行业的增值税改为消费税，以减少区域内重复建设和产业同构现象，降低财税收入对地方政府合作协议的负激励作用。同时，不妨将合作成效纳入政绩考核标准，为官员执行合作协议提供政治保证。第三，完善地方政府合作的配套制度。通过新闻宣传来唤起地方政府的合作意识，通过区域规划来找准各城市的定位，通过建立利益补偿机制来增强合作积极性，通过设置区域协调管理机构来解决争端。

（二）确保合作协议执行的能力

一套良好的制度，应该能够制定出规则来对那些破坏集体利益的个人效用最大化行为加以限制，而且这套制度还应该确保这些规则在制定后能够被较好地执行。也就是说，要使地方政府合作协议具有确保规则执行的能力。不可否认，由于委托代理关系和监督成本的存在，地方政府始终会有违背合作协议的冲动，并且对这种违约行为的查处也可能存在着某些困难。但是，一个设计精妙的合作协议还是能够最大限度地提高协议执行能力的。

可以从两个方面来完善合作协议：加强利益诱导和加大惩罚力度。从合作中获利是地方政府参与区域合作的基本动机，一份好的合作协议应该让参与合作的各方都能看到充满诱惑的合作前景。这样，他们在执行协议时才会更加积极。同时，对于拒绝执行区域合作协议或不认真履行协议责任的地方政府，要给予相应的惩罚，情节严重者应该让其退出合作组织。制度具有自我维持和自我强化的能力，要在避免制度缺陷的基础上，使地方政府合作协议在良性发展的轨道上不断进行“正强化”。

（三）提高制度的效率

制度的效率并不完全是指严格的市场效率，在区域合作的背景下，效率就是指区域合作组织以某种方式将一系列公众的偏好表达加以引导，从而产生出最能令人接受的政治决策的能力。反映在地方政府合作协议上，就是合作协议的内容要能够充分体现区域内地方政府、社会组织和公众等多方的意愿，这样，合作协议才能最大程度上被区域合作的各个利益相关者理解和接受，与此相关的各项区域公共政策也能获得良好的执行效果。

提高地方政府合作协议制度效率的关键在于区域决策的民主化和科学化。当前，我国区域合作协议大多是由政府倡导并签定的，但是，政府主导并不排斥公众参与。国外区域合作的经验表明，重视多方参与在区域合作中的作用，可以提高制度效率，优化区域治理结构。我国已经出现了如《泛珠三角区域商会合作框架协议》、《长三角地区市政工程协会合作协议书》等区域性行业协会合作协议，应该继续鼓励并大力支持行业协会、学会、商会等社会组织和社会公众参与区域合作协议的拟定。这不仅有利于提高制度效率，更有利于改善政府过程，提高区域治理水平。

[1][美]科斯，阿尔钦，诺斯，等.财产权利与制度变迁[M].刘守英，译，上海：上海人民出版社，1994.

[2]Douglass C.North.Institution，Institutional Change and Economic Performance[M].England：Cambridge University Press，1990：3.

[3][美]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译，上海：上海三联书店，1994：1.

[4]杨龙.西方新政治经济学的政治观[M].天津：天津人民出版社，2004:116.

[5][美]盖伊·彼得斯.理性选择理论与制度理论[C]//新制度主义政治学译文精选.何俊志，等，译.天津：天津人民出版社，2007.

[责任编辑：李君安]

Analysis on Local Government Cooperation Agreement on the Perspective of New Institutionalism

ZHENG Chun-yong

The local government agreement is a result of balanced game.Cooperation agreements which are various reflect the interaction between institution and the human.Therefore,we can analysis cooperation agreements from the perspective of new institutionalism.According to the new institutionalism theory,the problems of cooperation agreements such as the lack of democratic participation,content imperfect,and the lack of binding,are resulted by path dependence,institutional defect and the improper structure of the institutions.We should establish “good institution”to improve local government cooperation agreement.

regional governance;local government;new institutionalism;administrative agreement

D035

A

1673-8616（2011）01-0027-04

2010-10-07

郑春勇，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生（天津，300071）。