完善我国行政问责制的若干思考

徐景波

(黑龙江省政法管理干部学院,哈尔滨150080)

完善我国行政问责制的若干思考

徐景波

(黑龙江省政法管理干部学院,哈尔滨150080)

行政问责制既是深化行政管理体制改革的需要,也是建设责任政府和服务政府的需要。我国推行行政问责制以来,取得了一定的成绩,但同时也存在许多问题。当前,需要认真总结实践经验,借鉴国外经验,深入进行理论研究和探讨,切实采取措施加以完善。

行政问责;行政责任;完善路径

所谓行政问责制,通常是指特定的问责主体依照法定权限和程序,对政府机关及其公务员履行职责和义务的情况进行监督和审查,对不履行或不正确履行的,依法追究其责任,使其承担否定性结果的制度。行政问责制是现代政府强化责任、改善管理的有效制度,是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。

一、行政问责制的基本构成

行政问责制度主要由行政问责的主体、对象、范围、程序、后果等方面组成。构成要件既包括实体内容,也包括程序内容;既包括过程内容,也包括结果内容。

(一)行政问责的主体,即“谁来问责”

根据世界各国问责制的实践,行政问责主体有同体问责和异体问责两种基本类型。前者是指行政体系内部的上下级之间的层级问责,后者是指行政体系之外的问责主体包括权力机关、司法机关、人民团体、新闻媒体等对政府官员的问责。异体问责较之于同体问责,更具有约束力和公信力,更符合现代民主政治要求。

(二)行政问责的对象,即“问谁的责”

行政问责的对象是各级政府机关及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者,即各级政府首长及各职能部门的领导,以及不当履行职责和义务的公务员。

(三)行政问责的范围,即“问什么责”

行政问责不仅要对发生的重大责任事故问责,而且要对作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责,而且对故意推诿扯皮等行政不作为问责。

(四)行政问责的程序,即“怎样问责”

行政问责程序涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责对象申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

(五)行政问责的后果

行政问责的后果是政府机关及其公务员承担相应否定性的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、做出书面检查、受到通报批评、公开谴责、被诫勉、引咎辞职、辞职、被免职、被撤职等。

二、行政问责制的客观需要

1.行政问责是深化行政管理体制改革,建设责任型政府的客观需要。强化政府责任,是依法治国的题中之义。无论政治体制如何改革,对公民负责任是世界各国政府所奉行的首要理念。责任政府要求政府及其公务员履行职务,不失职;遵循权限,不越权;符合法定目的,不滥用职权;合理行使自用裁量权,避免行政失当,否则要承担法律责任。承担责任是政府的第一要义,行政机关行使权力的过程,也就是履行职责的过程。权力与责任是统一的,“有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权要赔偿”,这是依法行政的基本要求。可见,行政问责制是现阶段政府官员树立责任意识,构建责任政府的关键。

2.行政问责是构建社会主义和谐社会,建设服务型政府的客观需要。党的十七大提出了加快行政管理体制改革,建设服务型政府的要求。服务型政府,已经成为体现当代我国政府类型的经典,将我国政府确定为服务型政府,说明公共服务已经成为政府的核心职能和主要特征。政府改革、政府工作和政府绩效评价都应当围绕服务型政府的要求进行。服务型的政府就是为人民服务的政府,服务是一种基本理念和价值追求,把政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨,这是落实科学发展观、促进经济社会和人的全面发展、构建社会主义和谐社会的应有之义。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度,其产生便是这种理念的逻辑结果。

3.行政问责是控制政府行政权力的滥用和扩张,构建有限政府的需要。行政权是国家权力的一种,而且是现代社会中公民最经常能够感受到其存在的权力。行政权具有天生侵犯性、扩张性、腐蚀性和被滥用的可能性。而正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。[1]因此,行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的。从某种意义上说,控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张,有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国政治制度改革和行政体制建设的一项重大举措,强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则,强调越权无效原则,提倡阳光行政,把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的常态化和程序化,必将有利于控制行政权力的滥用和扩张。

此外,行政问责是提高政府执行力和公信力的需要。行政问责制的推行,把责任追究的范围从“贪官”扩大到了“太平官”、“庸官”、“懒官”,使官员树立一种高度的责任意识和危机意识。各级政府及其部门要认真履行各自的职责,违法和不当行使权力,或者行政不作为,都要依法承担相应的责任。比如,陕西华南虎照片事件发生后,对于政府公信力的伤害很大,陕西省林业厅副厅长被免职。这些对政府官员的严厉问责,及时给了人民群众一个交代,树立了责任政府的形象。

三、行政问责制存在的主要问题

(一)行政问责主体缺失

从目前情况看,行政问责主体还局限于同一部门内部的上下级之间的同体问责,其中又以政府部门内自上而下的问责为主,在一定程度上忽视了异体问责的重要性。同体问责具有直接有效的优点,但由于同体问责的主体和被问责对象之间同属于一个行政系统,往往有着利益方面的纠葛,因此在问责时会出现问责不力或有意包庇、暗箱操作等严重问题,使行政问责流于表面形式,没有实质意义,从而就难以做到真正的问责。而异体问责诸如人民代表大会的问责、新闻媒体的问责目前则是缺乏具体规范和操作程序,致使异体问责有效性不高。

(二)行政问责范围过于狭窄

从我国实施行政问责制以来,追究了一大批行政官员,一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看,我国的问责范围太小,主要表现为:一是行政问责仅仅限于安全事故领域,对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责;二是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为,而不针对无所作为的行政行为;三是问责只是针对经济上的过失,而对政治等其他领域的过失却不问责;四是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

(三)政府信息不透明

透明是现代政府的形象,也是服务型政府必须选择的行为方式。服务型政府应当是“阳光政府”,根据公众的需要提供各种政务信息,落实公民的知情权。只有保证公民的知情权,公民真正知道政府应该做什么,正在做什么,没有做什么,才能实现对其的问责。而我国目前政府信息不公开透明,问责主体难以全面获取行政官员失职行为的信息,这是当前行政问责过程中存在的主要问题之一。《政府信息公开条例》明确规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。但我国行政信息公开制度还很不完善,在实践中,政府对信息的公布有高度的自由裁量权,导致大量政府信息公众无从知悉,公众无从知悉政府信息,问责自然无从谈起。

(四)行政问责缺乏统一的立法保障

目前各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章,但全国性的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。从全国范围看,中国已有的行政问责制度只是中央政策而不是法律。从法的形式看,中国已有的专门的行政问责制度只是地方性的政府规章而不是全国性的法律。

四、国外行政问责制的实践及经验

为了限制和监督政府及其官员的权力,许多国家都实行了行政问责制,到目前已经形成了一套比较完整的关于行政问责的制度体系,这些制度和实践值得我们参考借鉴。

(一)明确划分责任权限

在英国,根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》,部长级官员需承担集体责任与个人责任,议会充当问责者的角色,刑事责任方面由司法部门处理。其中,集体责任要求政府部长级官员必须恪守集体负责制的原则,不得透露政府内部的决策过程;个人责任包括决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差,以及个人品行不端。

在瑞典,公共管理局把政府部门及其官员的责任划分为三类,即法律责任、政治责任和道德责任。其中,法律责任包括刑事责任、赔偿责任和纪律责任。政治责任主要是指民选官员应该对其政党及选民负责,内阁成员应该对议会负责。道德责任指官员必须具备优秀的职业道德,严格自律,树立良好的形象[2]。

(二)完善相应的制度和法律

美国国会在1978年通过《政府道德法案》,规定政府官员,国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况,并且详细规定了包括总统在内的高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。

日本颁布的《国家公务员法》和《地方公务员法》,对国家公务员职务行为起到规范与约束作用。为抑制国家公务员的渎职事件不断上升趋势,1999年4月,日本颁布《国家公务员伦理法》,这是日本行政改革的一大举措,该法的规定对我国反腐败的立法研究具有一定的借鉴意义。

法国建立了完备的行政司法体系,法国的行政法对行政行为、行政组织、治安、公共事业、责任和行政诉讼等都有具体的规范,既规定了行政权力机关的权能、行政活动的方式,也规定了对行政活动的损害后果应该承担的责任(包括行政机关的责任和公务员的责任)。在法国,官员的失职或以权谋私等行为,往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故,造成很大影响,则有关人员会被迫或自动下台。

(三)建立专门机构监督

法国在1993年通过了反贪法,并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成,定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外,在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。

美国政府和国会都设有监督部门,分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室,帮助国会调查联邦政府部门的工作表现,预算经费的去向,政府项目是否达到了预期的目标,是否向公众提供了良好的服务等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计,对其违法或不当行为的指控进行调查,并提出法律决定和建议。根据《政府道德法案》,美国政府成立了政府道德办公室,其主要职能是确保这一法案在官员的日常工作中得以执行,减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。另外,美国国会众参两院均设有道德委员会,负责对议员的行为进行监督[3]。

瑞典对政府的监督主要通过议会进行,具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。除议会外,瑞典政府也有自己的监察机构,如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动;政府还设有与议会监察专员相对应的监察办公室。

五、行政问责制的完善路径

责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向,建立健全行政问责制度,是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系,健全和完善我国目前行政问责制,可从以下几方面着手:

(一)健全异体问责机制

从行政问责制的长远发展来看,行政问责制要想更好地发挥作用,必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展,建立和完善异体问责制。首先,应加强人大问责。在异体问责中,人大是最主要的问责主体。人大是我国人民参政、议政、实施法律监督的主要机构,也是实施问责制的最具权威的国家机关。加强人大的刚性问责是我国行政问责制度设计的一个最为关键的突破口。因此要确保人大的质询权、调查权、罢免权和撤职权的有力行使,必要时可以建立由人大代表组成的专门的问责委员会,对其提出的经政府采纳并纳入政府工作日程的提案进行监督问责。其次,应加强新闻媒体问责。新闻媒体是最有效的异体问责主体。新闻媒体能及时揭露各种腐败现象,产生巨大的社会效应,形成强大的舆论压力。而要发挥其应有的作用,首要的问题就是保障新闻自由,保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评论权,特别是对社会中的反面事件的披露权;另一方面要保障媒体的知情权。最后,要加强公民对行政问责的参与。公民是最本源的异体问责主体。为此,一方面要培养公民的问责主体意识,使其认识到行政问责不仅仅是国家机关的权力,公民自身的参与同样重要。另一方面必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公民行政问责作用的发挥。只有实现问责主体多元化,才能保证行政问责制中没有缺失的环节,形成良好互动的行政问责体系。

(二)拓宽行政问责适用范围

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度,具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围,应当从问责对象和问责内容两个方面入手。首先应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长,拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员,只要担负着行政职责,都应当成为行政问责的对象。其次,不仅要对滥用职权的行政作为问责,而且要对故意拖延、推诿扯皮、效率低下等不履行或不正确履行工作职责造成不良影响和后果的行政不作为问责。问责不能仅局限于经济领域的安全事故,对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围,不仅对犯错违法行为问责,甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之,从管理不善、政绩平平到用人失察、重大决策失误等都应纳入问责的范围之内,从而起到“防患于未然”的作用。

(三)建立行政问责信息公开制度

行政问责的前提是政务的公开与透明。没有党务、政务公开、新闻媒体自由报道,行政活动都将在暗箱之中,信息不透明,社会不知晓,问责就无从谈起,而且会增加公民对政治的冷漠与不信任,背离民主的基本原则。因此,建立问责制就必须使党务、政务信息公开,确保公民的知情权、参与权和媒体的报道权。首先,根本解决信息公开的问题有赖于制定全国统一的《信息公开法》,要求各级党委政府除涉及国家安全、国家机密、商业秘密、个人隐私等必须保密的事项外其他所有政务信息必须予以公开。其次,新闻媒体报道作为社会群众获取政务信息的重要渠道,其完善与否直接影响了行政问责的效果,必须赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权,保证新闻宣传的客观性和公正性。对有关信息尽可能迅速而详实地进行报道是新闻媒体的天职。《新闻法》的出台也成为当前完善行政问责信息公开的迫切要求。

(四)完善行政问责程序

正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的根本保证,是建立行政问责制的关键,因此,必须追求正当程序的完善。只有具备了完善的正当程序,才能使行政问责在正当程序的框架内有序地进行,防止行政问责的随意性和制度的扭曲。目前我国行政问责规模和范围不断扩大,但是仍然存在着程序不够完善的缺陷。所以,行政问责立法应当重视问责程序的完善,保证行政问责有序进行。一般来说,行政问责包括启动、调查、审理、决定、公布等环节。这里既要加强社会的参与,要尽可能让程序公开,也要赋予被问责官员程序上的防卫权,如申辩权、救济权等,以保证其问责公正合理。[4]鉴于我国目前异体问责的严重缺失,完善行政问责的程序应当重点放在完善人大问责程序、公民问责程序、媒体问责程序和问责对象的救济程序上。

(五)健全行政问责法律体系

为了使行政问责制走上经常化、规范化和法制化的轨道,要进一步健全法规体系,使行政问责制这一监督形式得以依法、有效、健康的开展,真正做到依法治国,依法执政、依法问责。目前各地根据自身情况制定的行政问责规章办法与问责法律相比还存在着位阶低、适用范围、领域窄等问题,真正意义上的责任制政府的建立,与之相配套的问责法律不可缺失。所以在全国各地实施行政问责的暂行规定或暂行办法所积累的经验基础上尽快制定《国家行政问责法》,明确和细化问责的启动程序、问责事项的调查和确认程序、问责决定的形成程序、问责结果的公示程序和问责的监督程序。从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可依的问题,把行政问责正式纳入高层次的法治化轨道。

[1]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961: 154.

[2]何栋梁.对我国行政问责制的研究[D].中国人民大学硕士学位论文,2008.

[3]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[DB/OL]. http://njclijh.blog.sohu.com/100407401.html

[4]薛刚凌.必须正确理解和把握行政问责制[DB/OL]. http://www.ntlz.goy.cn/gdxw/View.aspx?id=7944

[责任编辑:李 莹]

Thoughts on Perfecting the Adm in istrative Accountability System of China

XU Jing2bo

Administrative accountability system is both the need of deepening the refor m of the administra2 tive system and the need of building the responsible government and the service2oriented government.Since the implementation of administrative accountability system in China,we have scored some achievements,but there are also many problems.Currently,we need to summarize practical experiences conscientiously,reference for2 eign experience,theoretically study and explore in depth and take practicalmeasures to i mprove it.

Administrative accountability;Administrative responsibility;Perfect route

DF459

A

1008-7966(2011)02-0028-04

2010-11-12

徐景波(1968-),男,黑龙江哈尔滨人,副教授,主要从事行政法与行政诉讼法学研究。