浅论晋城地区闲置建设用地的集约配置

何胜琴

0 引言

土地是承载自然资源、生产活动和社会活动的重要载体。近年来，在实现了经济发展较快增长的同时，也付出了占用较多土地特别是耕地的代价。随着城市化进程的进一步加快，晋城地区在今后一段时间将面临更大的土地压力。新一轮的土地利用规划更加偏重于土地管制，从上往下层层分解的建设用地配额逐级减少，探求如何将现有建设用地利用与产业结构调整相结合，创新土地开发利用工作机制，对缓解产业发展对土地资源的压力、协调区域经济发展、提高政府公共政策干预效率具有重要意义。

1 城市化过程中土地利用的主要问题及原因

通过对 1996年 ～2006年晋城市土地利用现状数据的分析发现，人均耕地面积由原来的 1.54亩下降到 1.37亩，低于全国、全省人均耕地面积水平，人地矛盾比较突出。耕地总体质量相对较差，粮食平均单产量低于长治、临汾等周边市，土地生产潜力没有得到充分挖掘。农村居民点用地集约化水平较低，全市农村人均居民点用地面积超出国家人均用地标准。城镇规模的不断扩大以及经济规模和人口规模的持续增长，生态环境容量将接受更加严峻的考验。

1.1 政策性“关”“停”，造成一定数量的企业建设用地闲置

晋城市具有建立清洁能源基地、煤化工基地的绝对优势，但是，由于中小企业所占比重较大，工矿企业点多面广，布局分散，与现代工业发展不协调。经过政府调控和市场运作相结合，依托国有重点和地方骨干企业兼并重组整合中小煤矿，实行规模经营，对煤矿等中小企业实施的治理整顿和兼并重组整合等一系列举措，造成一定数量的企业建设用地闲置。

1.2 城乡建设用地中大量土地资源浪费

城乡建设用地主要包括城市用地、建制镇、农村居民点、工矿用地等，占晋城市建设用地总面积的 88.12%。其中，各县(市、区)分布的农村居民点用地面积，占城乡建设用地面积的 72%，全市农村人均居民点用地面积223.86m2，超出国家人均用地标准。经济发达的农村地区“空心村”现象严重，农村居民点用地集约化水平较低，大量的土地资源严重浪费。

2 现有闲置建设用地潜力测算

综合晋城市地区现有建设用地的现状，对可进行土地复垦整理的数据经初步测算，闲置用地约有 1/3进行了利用，但利用状态还存在不尽如人意的地方，主要表现在:闲置地的性质因多数仍为集体用地，部分已复垦为耕地，部分为村委和集体企业所用，有的堆放石料，部分为农户建房所用，还有部分为养殖业用地，而这种零散的养殖布局配套设施不够全面，养殖也不能形成一定规模，建设用地的土地利用价值未得到充分体现。只要给予一定的投入和优惠政策，采取一定的技术工程措施，晋城市现有建设用地仍有较大的集约利用潜力，大部分闲置土地、空闲土地可以进行重新利用，可使工业项目更趋于集中布置，向区域化、规模化格局发展，对优化土地利用结构将起到积极的促进作用。

3 借鉴其他省市的成功经验

为了给土地整理折抵指标的市场化调剂提供弹性的落地空间，浙江省于 2005年起开始对各县市土地整理创造的折抵建设用地指标进行配额管理，配额以外的折抵指标不得自用，但可以预留以后年度使用，也可以转用。

最近几年，浙江省新增建设用地指标接近 60%来自于土地整理折抵指标，这意味着浙江新增建设用地指标中的 60%在初次分配上是与耕地面积挂钩的，新增建设用地指标的 60%是通过市场机制进行调剂和再配置的。这种在一个省城范围内的大规模探索、试验和创新，应该引起学界和决策部门的正视和关注。

要实现上述晋城市闲置建设用地的潜力，形成其集约化利用，应以政府为主导，出台解决闲置建设用地的规范性文件，建立相应的市场。

4 解决晋城市地区土地利用问题的启示

晋城市是一个工矿城市，随着社会经济的发展，企业用地需求不断增加，而有限的建设用地指标与工业化快速推进所带来的用地需求形成了一对矛盾。为了妥善处理这对矛盾，应积极探索处置闲置建设土地的相关政策，结合国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，积极开展土地复垦整理工作，恢复土地的利用价值，争取新增建设用地指标，不失为当前的理性选择和重要举措。

若实行土地整理折抵建设用地指标统筹制度，建立省级交易平台，省委托市、县开展土地整理开发，设立折抵指标统筹专户，实行同价调剂，封闭运行，收支两条线管理。折抵指标有节余的县、区可通过协议、寄存托管方式将指标有偿交统筹专户收储。有建设用地需求的县、区可向统筹专户申请，并及时将有关部门资金汇入专户。

可以预期的是，若引入可转让配额机制，各地区既可以把自己的配额转化为实际的新增建设用地指标，也可以将其配额拿到建设用地指标市场上有偿转让给其他地区，同时还可以通过市场机制显化不同地区对新增建设用地指标的真实需求。折抵指标的区际分配引入产权和市场机制，这样不仅可以引导资本从发达地区流向落后地区，有利于平衡保有耕地和农地非农化开发两者之间的利益关系;而且还可以增强新增建设用地指标配置决策的灵活性、分散性、机动性和适应性，从而有力促进农村集体闲置建设用地整理，同时也解决了国家下达的建设用地指标紧缺的问题，缓解建设用地供求矛盾。

[1] 吴海银，王晓东.节约型城市的构建与市政规划[J].山西建筑，2009，35(10):31-32.