加强高速公路路政管理工作的几点思考

孙士红

高速公路是现代交通运输的主动脉，对社会经济健康发展起到巨大的拉动作用。近年来，我国的高速公路事业迅猛发展，在带来前所未有的经济效益和社会效益的同时，其与高速公路管理相对滞后的矛盾也日益突出。在当前的形势下，如何转变观念，如何推进内部改革、理顺内部机制，依法行政、促进高速公路的管理工作尽快赶上高速公路的发展势头，是我们高速公路路政管理部门的当务之急。为进一步深化高速公路的路政管理工作，本文将结合顺义区高速公路路政工作实际，探寻顺义路政大队所管辖的五环路、机场路等高等级公路养护管理存在的具体问题，探讨依法行政，加强高速公路路政管理工作的几点思路。

1 顺义区高速公路路政管理基本情况

目前，顺义公路分局负责5条高速公路的路政管理，总里程126.42 km，分别是 2006 年接管的五环路 60.35 km(K0～K28，K66.5～K98.85)、机场高速18.83 km(K0～K18.83)和机场北线11.3 km(K0～K11.3);2008 年接管的机场南线 20.44 km 和机场第二高速公路15.6 km。

2006年至今，顺义公路分局路政大队开始全面负责高速公路行政许可、行政处罚和日常路政巡查任务。截止目前，顺义公路分局总共受理高速公路行政许可事项41件(2007年11件，2008年10件，2009年20件)，行政处罚案件6件，强制停工20起。

2 存在的主要问题

2.1 缺乏专业的高速公路管理队伍

2.1.1 路政巡查制度难于落实，巡查质量难于保证

目前，大队人员配置与其承担的工作任务量明显不相适应，主要体现在巡查工作量大、路政巡查人员严重不足。现行路政巡查工作方式为:一个外勤路政巡查中队，每两天对管辖路线巡视一次。正常情况下，即使不在中途上下主路、不包括机场南线，巡视全程也需要3个多小时。巡视耗费时间之长乃在于高速公路路政巡查工作量之大——不但要巡查公路路面和钢板护栏，还要巡查护网、桥体周围和立交桥区等特殊部位。以顺义公路分局管辖的五环路路段为例，仅此路段就有桥梁和涵洞80座、桥下空间42处。巡查立交桥区一次至少需要30 min～50 min，要完成42座桥下空间巡查任务(不含路途迂回时间)就需要21 h～35 h。高速公路路政管理中一个不得不面对的特殊问题是高速公路封闭运行，案件处理极为不便。如果在巡视中发现路政案件，则必须继续前行至合适出口处绕道至案件现场，然后才能进行案件处理。因此，由于巡查工作量大、现有编制人员短缺，巡视制度和计划难于落实，无法保证正常巡视频率和巡查质量。

2.1.2 行政许可案件的现场勘察和批后监管难于到位

近年来，随着经济持续快速发展以及城乡一体化的加速实施，对通信、供电、供水、燃气、有线电视、市政轨道工程(M15)等基础设施建设的需求进一步提高，各种穿越、跨越公路和占用高速公路控制区的事件屡有发生。按照北京市路政局行政许可的相关要求，当受理许可申请后，必须在7日内及时安排两名以上路政执法人员进行现场勘察，并由相关执法人员对审批事项落实批后监管责任。这样，不但影响正常巡视工作，而且也会造成现场勘察的不及时和批后监管不到位。

2.1.3 临时发生的路政案件无法及时处置

因临时发生的高速公路路政案件的特殊性，在现有编制路政人员紧缺的情况下无法得到及时处置。表现在:1)路政案件影响范围大、涉及多个部门的利益，案件处理起来手续繁琐、难度大。例如，2007年7月17日，车号为京“G26655”的“斯太尔”牌重型半挂牵引车发生交通事故，撞毁72.5 km处行人天桥中间桥墩，致使整座天桥坍塌，西五环主路被迫断行。此案件影响极大，造成高速公路经济损失高达87 275元(其中:高速公路路产设施损失53 356元，交通导改费33 919元)。此次路政案件发生时，虽然路政案件处置人员及时赶到事故现场，并按要求进行了现场勘察，又协助公安机关进行了事故责任认定;但是，由于案件比较复杂，且涉及产权单位多，加之路政人员少，处理起来极为繁琐和棘手，没有使案件得到及时处理。2)高速公路封闭运行，进出路口少;路政巡查、处理人员紧张，发现临时路政案件难于安排相关执法人员第一时间到达事发现场，从而影响案件现场勘验和调查取证。3)高速公路行政执法权和运营管理权相分离，导致案件处理难度加大。高速运营管理归属相关公司负责，路产损失赔偿由公司自行收取。在实际工作中，虽然得到运营公司的大力协助，但因其不具备行政执法权，在查处超限超载、阻止私自占路施工等违法案件时，也经常受到违法当事人的强烈抵制。

2.2 问题复杂，管理无序

高速公路作为全市路网的重要组成部分，其路政管理应纳入全市公路路政管理之中。然而，我市的交通主管部门和公路管理机构并未对全市的高速公路实施有效的行政管理，而是由各高速公路经营管理者负责部分的或有限的路政管理职责，这与《公路法》及有关法律、法规相违背。只是政府主管部门对高速公路难以依法实施有效的路政管理，高速公路路政管理单位不是行政执法主体、不具备行政执法资格，无权实施行政许可和行政处罚，除能够进行路产巡视外，无法完全履行行政主管部门应履行的全部职责，在行使路政管理的其他职权时只能采取协商、变通等不规范、不合法的方式实施。于是，便形成了本应由公路管理机构行使的职权难以实施，没有行政职权的高速公路经营单位不得不越权行使的尴尬局面，甚至出现了一些乱许可、乱收费、乱罚款、乱执法的现象，难以保证行政执法的公正性、严肃性和规范性，影响政府部门在人民群众中的形象，有时还容易产生纠纷。

2.3 桥下空间的利用

桥下空间管理是路政管理的重要组成部分，桥下空间管理的好坏直接影响到路权的维护和路产的保护。桥下空间自身的特殊性决定了桥下空间的管理存在一定的难度，具体如下:1)桥下空间环境的复杂性。桥下空间不像桥面那样平坦，一些桥下为绿化建设，一些为空地。2)沿桥村民法律意识淡薄。桥下空间难免要穿越村庄和农田，当地村民把桥下空间作为自己的领地，随意在桥下堆放柴草和建筑材料等，给桥下空间的管理带来一定的困难。3)损坏路产行为的隐蔽性。由于对桥下空间巡查的局限性，完全依赖路政巡查很难及时发现桥下空间损坏路产、侵害路权的行为。在我大队所管辖的高速桥梁中，桥下空间乱搭乱建现象普遍存在，有的居住着盲流人员，有的堆放了沙石等建材，有的甚至建起了房屋——房屋被用作各种经营，聚集人员复杂，极易引起火灾等突发事件。脏乱差现象的存在，给立交桥的安全带来了极大隐患。此外，由于缺乏管理，桥下路面和绿化遭到不同程度破坏。因此，统一规划利用市区桥下空间迫在眉睫。

3 依法行政，加强高速公路路政管理工作的几点思考

1)尽快成立专业的高速公路执法队伍，针对顺义区高速公路特点制定完善的公路巡查计划:顺义经过超高速、跨越式、可持续的发展及奥运会、花博会的洗礼，已经站在了更高的发展起点上，而高速公路已成为其越来越重要的支点。根据顺义区实际情况，顺义公路分局有必要尽快成立高速公路管理中队，成立高速公路专职路政管理队伍和路政协管队伍，使其具体实施高速公路的路政管理。针对我大队所管辖的126.42 km高速公路的实际情况，要把高速公路路政管理工作落实到位，首先必须从专业的人员配备上加以保证，其次要制定完善的公路巡查制度和工作计划，这样才会实现主动发现、主动管理的工作设想，逐渐形成顺义区特有的高速公路管理机制和队伍，为顺义区今后更好更快的发展奠定基础。

2)针对高速公路的复杂性，确立管理主体，进一步明确高速公路路政管理职责:“谁主管，谁负责”和“属地管理”是进行管理职责分工的主要原则。在路政管理的综合治理工作中，需明确参与单位的工作责任、签订综合治理责任书，形成一定的约束激励机制，将综合治理工作与干部的考核和经济利益有机结合，真正起到“管好自己人，看好门前路”的管理效果。

高速公路的运营监督管理必须确立“政企分开、职责明确、统一管理、依法行政”的管理原则，在市交通主管部门的统一领导下，由公路管理机构具体负责，相关单位和部门各司其职、密切配合，共同做好高速公路路政管理工作。

3)针对桥下空间的特点，总结以下工作方法:a.由于桥下环境复杂、各个桥梁存在差异，给路政巡查带来了一定的难度。在实际工作中，我们抽出相应的时间，徒步对桥下空间进行普查，掌握了桥下空间的全面情况、找出桥下空间管理的重点部位，在巡查过程中重点安排，避免盲目性。b.在处理桥下空间被私自滥用的问题时，应依靠当地政府，特别是村民委员会来共同管理，由村委会出面协调村民将柴草、建筑材料等移出桥下空间，并与村委会建立长期的合作关系。c.针对桥下空间巡查的局限性，我们发给桥下空间周边的守林人、商户等群众路政名片，动员他们作义务路政员，及时举报损坏路产侵害路权的行为，保证路政人员能够及时赶到现场制止不法侵害。另外，我们充分发挥电子监控的作用，经常调整桥面监控镜头，观察并实时掌控桥下周围的动态。