收费公路何去何从

观察记者 陈海兵

收费公路何去何从

观察记者 陈海兵

2011年1月18日上午，交通部副部长翁孟勇在回答记者关于“河南平顶山368万天价过路费”的提问时称：收费公路政策在中国已经实行了很长一段时期，积极推动了交通运输体系的发展，“可以这样说，没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状和成就。”

从公路交通运输体系的建设进展来看，交通部的这一表态无疑是属实且准确的。“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状”，甚至可以说是对公路收费政策所取得成就的最好概括。

1978年，全国公路通车里程仅89万公里，而到2010年年底，中国公路网总里程达到398.4万公里，近五年新增63.9万公里。1988年之前，中国还没有高速公路，而到2010年底，中国建成的高速公路已达7.4万公里左右，仅次于美国。数据还显示，美国和日本都花了超过40年的时间来建设国家高速公路网，而中国只用了一半的时间。

促成公路交通运输体系奇迹般的飞跃的，正是收费公路政策。但我们也应看到：在市场经济日渐完善的时代背景下，诞生于计划经济时期的收费公路政策的一些缺陷与不足逐渐显现出来，尤其是在公路网络蓬勃发展的今天。收费公路模式在一些地方被泛滥使用，成了地方政府盈利的工具。公路变“私路”，使得中国人被拥有了全球最多的收费路段和最高的物流成本。“遍布各地”的公路收费站，在公路交通设施使用率越来越频繁的情况下有着起到“添堵”反作用的架势，从而造成“行路新难”。

收费公路何去何从的问题，不可回避地摆在我们面前。

先“收费”后立法的尴尬

1981年，霍英东等香港商人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站。这一路桥收费站的建立并投入使用，正是收费公路的开端。

上个世纪八九年代，滞后的公路基础设施建设成为制约全国经济发展的瓶颈。这一瓶颈使得“要致富，先修路”这句话让当时的人们耳熟能详。在当时公路建设资金匮乏的情况下，引入市场资金，用市场化的手段来推动公路建设成了破解“行路难”的最佳选择。

广东省首开“贷款修路，收费还贷”模式先河的做法，在全国范围内引起了“蝴蝶效应”。 “贷款修路，收费还贷”的公路收费建设模式，也得到了国务院的肯定。

1984年国务院第54次常务会议正式决定实行“贷款修路，收费还贷”，允许通过集资或银行贷款来修建公路，并对通过公路（包括桥梁和隧道）的车辆收取路桥费，用于偿还公路建设贷款。在接下来的1987年和1988年，国务院颁布了《公路管理条例》；1988年，交通部等三部门发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。自此，中国的收费公路制度得到了国家政策和法律的确认。

此后，收费公路模式在全国范围内迅速铺开。1992年，浙江省政府提出“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷”的“四自”办法。很快，在市场资金的推动下，一条条收费公路建设起来了，“四自公路”的迅猛发展，几年间就化解了浙江省因路网不发达而造成的大规模拥堵问题。

就在收费公路模式被迅速铺开之际，其缺陷也开始逐渐显现出来。“几乎每一条公路的建设都采用收费模式，几乎每一条路上都能看到收费站。”一位曾多年参与浙江省公路建设管理工作的退休老干部告诉观察记者，“‘公路还贷’的边界与期限被轻易越过，从而导致‘公路收费’呈迅速失控状态。”

在中国的收费公路中有着“政府还贷公路”与“经营性公路”之区别。前者是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路，《收费公路管理条例》规定其收费期限最长不得超过15年。而后者即为国内外经济组织投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路收费权的公路。对于经营性公路的收费期限，《收费公路管理条例》的规定比较宽松，“按照收回投资并有合理回报的原则，经营性公路的收费期限最长不得超过25年，中西部地区符合相关条件者可放宽至30年。

就在看似区别不大的两种收费公路规定之间，给一些“有想法”的人提供了腾挪的空间。在作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，“政府还贷公路”摇身一变，转变性质为“经营性公路”，得以继续收费。例如京石高速公路。

北京市路政局曾于2004年答复社会质询称，京石公路还清贷款本息的时间是2026年，还有8亿贷款没还清。然而北京市审计局2005年的一份报告显示，总造价约10.15亿元的京石高速早在2000年已还清本息，到2004年底已盈余近6亿元。两个部门给出不同答案的原因在于：京石高速的收费权、经营权在暗地里几度易手，从而导致京石高速性质和收费期限不断出现变化。

公路收费只有开始，没有结束的现象，令人愤怒不已。但观察记者通过调查发现，人们对公路收费的理性认识，大都来自于1998年1月施行的《公路法》、2004年11月施行的《收费公路管理条例》和2006年12月交通部发布的《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》等相关法律；而公路收费、公路经营权的转让、延长收费年限等现象均出现在这些法律法规实施之前。两者之间的时间差，即用后立的法去矫正已经进行了多年的、且有合同约定的收费行为，必将导致现行法律“拗不过”既往行为—公路收费，更别说法律还有不溯及既往原则的存在。

公路收费必须接受防腐照射

因立法的滞后而导致消费者与公路管理部门的纠纷，最后只能由政府协调解决，个人与受让公路经营权的公司都无能为力。公路经营权转让也应有一个透明的规则。“就目前引发的公众对公路收费的质疑而言，相关政府部门也应给予一个合理说明，让公众明白其所以然。”中国政法大学一法学教授建言道。

毕竟多数民众对收费公路还是认账的，地方政府及交通部门也并非不可以“贷款修路，收费还贷”，但“公用事业的收费标准应尽量做到政府不补贴，也不多赚钱。”

“当前公路收费乱象的根源并非收费还贷，而是收费还贷变成了幌子，变异为与民争利的掠夺，成为地方和部门追逐利益的‘提款机’。同时由于公众在公共决策和政治过程中被边缘化，导致各种公共利益受损害的政策扭曲和制度变异。”北京大学法学院王锡锌教授在接受媒体采访时说，“所以公路收费必须透明，同时接受社会监督。”

2008年10月，一张题为《山西某部收费站组成天罗地网》在网上热传的图片让人记忆犹新。图上密密麻麻地标注着山西省几个市县的收费站，有媒体记者调查发现，普通公路收费站接近200个，政府还贷性二级公路收费站157个。

山西收费站事件只是中国人因收费公路而承担的超高物流成本的一个缩影。“遍布全国的设卡收费公路，已成为影响我国经济协调发展的‘拦路虎’。”早在2005年，国家行政学院经济学部副教授张孝德就曾提出这样的观点。世界银行在2007年的一份报告中也认定，“中国高速公路通行费和国际相比偏高。”

中国人所承担的超高交通与物流成本，绝大多数来自于那些擅自延长公路收费期限的“腾挪行为”。因为只要公路收费站的存在，普通民众不交费就不可能获得“上路”的权利。为了能达到目的地，普通民众也只好留下“买路钱”，尽管普通民众根本不知道路桥收费的具体状况。

作为各种公共设施的最终拥有者和使用者，公众有权知道路桥贷款的清偿规划、收费中用于偿还国家贷款的比例，更有权就相关收费要求举行价格听证。而在这些问题上，有关职能部门不应该保持一致缄默的态度，应该积极地接受民众及社会的监督。让公路收费在阳关下正常运转。

让公路回归公益

目前，收费公路何去何从，是坚守市场化道路，还是选择恢复公路作为公共产品的应有面目，已经成为了亟待解决的问题。但在到2020年基本实现总里程达300万公里的公路网以及里程达8.5万公里的国家高速公路网的建设目标下，摒弃已实施近30年的公路收费政策，彻底恢复公路作为公共产品的公共服务性质的可能性微乎其微，也没有实行的必要。

加强规范管理，完善公路收费的相关管理政策，让收费公路成为一条“明白路”；同时彻底执行取消二级公路收费的政策，扩大免费公路的范围，让公路公益属性回归一些，成为当前的可行之计。因为公路本身带有公益性，公路收费关系民生。公路建设的市场化不应改变收费公路的公益属性，也不能削弱和替代政府部门的主导作用。

自2009年1月1日起，结合燃油税费改革，我国开始逐步取消政府还贷二级公路的收费，截止2010年年底，我国共有17个省市取消了政府还贷的二级公路收费站点，撤销1723个收费站点，总里程达9万公里。

“我们在致力于两个系统（即收费公路系统与免费公路系统）建设的同时，更加注重免费公路的建设。”交通部副部长翁孟勇表示。

作为一个公路的消费者，当然是希望尽快恢复公路的公共服务属性。因此，就有不少民众建议并希望相关政府部门对全国所有的收费公路进行一次收支情况检查，给每个收费站都建一个透明账单，对早已收回成本的收费站坚决关停；对那些正在收费还贷的收费站竖一面收费倒计时牌，以方便政府和公众监督。让群众切实感受到公路的公益属性回归的好处与作用。

我们希望在不久的将来，人们不再为收费公路何去何从的问题感到纠结，都能享受到畅通无阻的免费公路带来的便利。