完善我国农村养老保障制度体系的目标、原则及路径

徐文芳

（深圳大学经济学院，广东深圳518060）

完善我国农村养老保障制度体系的目标、原则及路径

徐文芳

（深圳大学经济学院，广东深圳518060）

探讨农村养老保障制度建设的目标、原则及路径，对于建立比较完整的、制度协调的农村养老保障制度体系具有重要的意义。完善的农村养老保障制度体系目标应该是平等、和谐和可持续发展的；其基本原则是政府要发挥主导作用、坚持公平优先以及制度结构多层次；其路径选择可从制度结构和制度安排的角度来考量。

农村养老保障制度；目标；原则；路径

当前农村地区老龄化问题相对严峻，现有的由家庭承载主要责任的传统养老保障模式已经严重制约了农村社会经济的发展，因此，国家全力推进新型的农村社会养老保险制度势在必行。党的十七大提出到2020年我国要基本建立起覆盖城乡的社会保障体系，实现人人享有基本的生活保障的战略目标。2010年中央一号文件也提出“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容”。养老保障制度是调整国民收入分配的重要手段，要推动农村养老保障制度体系的完善，当前应明确制度建设的目标和原则，并在此基础上建构比较完整的、制度协调的农村养老保障制度体系，这对于破除城乡二元结构，逐步实现我国基本公共服务均等化，推进社会主义新农村建设等，均具有重要的意义。

一、完善农村养老保障制度体系的目标

（一）平等

福利经济学理论认为，包括养老保障在内的社会保障制度是政府提供的公共产品，全体国民都应当平等享有，而不论他们的社会状况和身份地位。换言之，每个劳动者或社会成员包括农民都应该人人享有免受基本风险影响的保障，当然也包括免受养老风险损害或损失的保障。应当说，实现社会经济的全面发展已经成为当前与今后我国发展的战略目标，从维护社会正义、公平出发，建构覆盖城乡居民的社会保障制度已成为历史发展不可逆转的趋势。这就需要平等地对待包括农民在内的每个公民，具体到养老保障制度体系的构建，就是要保障农民最基本的老年生活需要，免除农民养老的后顾之忧，保证农民享有与其他公民相同的基本权益，增进农村居民的福祉。

当然，由于城乡居民生活成本存在差异，农村居民的生活费用低于城市居民，所以国家为之提供的社会保障特别是养老保障水平也应该有所差别。一般而言，农村可相应低于城市，但在制度建设上，必须确立二者平等、共享的目标和价值取向，并按照社会公平正义与共享发展成果的原则来推进农村养老保险等农村社会保障制度的建设。

（二）和谐

我国历来重视和谐，从孔子的“和为贵”、“和而不同”，到墨子的“兼相爱”、“爱无差”，再到孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，都表达了社会和谐的主张[1]。社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会[2]，它应该是这样一幅景象：国民经济健康快速发展，国家综合实力不断增强；人民收入不断增加，生活水平普遍提高；分配机制和利益格局公平合理，所有公民都能分享改革和发展的成果；政治民主、法制健全、社会秩序良好并充满活力；物质文明、政治文明和精神文明协调发展，社会团结、文化繁荣、诚信友爱、道德风气良好、人们心情舒畅、社会各方面能够形成基本价值认同等。那么，建立一个体系完善、运作规范、体现社会公平、覆盖城乡、不同地区和全体公民的完善的社会保障体系也是题中应有之义。现行农村养老保障制度还存在一些问题和不足，在一定程度上导致城乡差距、地区差距、贫富差距逐步扩大，容易使社会成员产生不良情绪，引发并加深各种社会矛盾。因此，建构社会主义和谐社会，势必要求农村养老保障制度的建设以和谐为终极目标，并通过这一制度来解除农民养老的后顾之忧，从而建立一个长久、稳定、安全、有秩序的美好社会。

（三）可持续发展

可持续发展要求经济、社会、资源与环境保护协调发展，一个可持续发展的养老保障制度体系必须与本国经济发展水平、人口结构和政治体制相适应。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力水平比较低，城乡、地区间差距大。那么，在建立健全农村养老保障制度体系的过程中，既要立足当前，解决好历史遗留问题，应对好当前的突出矛盾，更要着眼长远，完善保障机制，努力实现制度的可持续发展。当前和今后一段时间，我国面临人口老龄化的严峻挑战，必须对农村社会的人口老龄化风险有着清醒认识和估计。农村养老保障制度体系的完善必须从低水平起步，尽力而为，量力而行；坚持政府、集体（企业）、个人的责任共担；注重制度创新，保持制度的稳定性与连续性。福利国家的高福利危机给我们的教训是深刻的，在我国构建社会保障制度体系时，政府要担负起提供基本社会保障的责任，但这并不意味着它必须提供高水平的全民社会福利。同时还必须注意，在努力实现养老保障制度自身可持续发展的同时，能够维系国民经济的可持续发展。

二、完善农村养老保障制度体系的基本原则

（一）政府发挥主导作用

制度经济学理论认为，由政府命令、法律引入和实行引起的强制性制度变迁要比自下而上的诱致性制度变迁速度快、成本低，更有利于弥补制度的不足。历史与国际经验均表明，农村养老保障政策的制定与实施一般都是政府行政主导，如果政府责任缺失，农村养老保险制度就难以健康发展。因此，在建立健全农村养老保障制度体系的过程中，必须明确政府在其中的主体地位和主导责任。政府首先需要运用其所掌握的国家强制力，利用法律和行政命令来加以推进。当前，应建立与完善有关农村养老保障的法律法规，积极推动立法机关尽快出台《农村社会养老保险法》及其他专门性养老保障法律法规。其次，政府应在坚持城乡统筹发展的前提下，对农村养老保障进行专门的制度设计。再次，在财政投入方面，应采取更加积极的措施。对社会救济、农村最低生活保障等纯公共产品，应由政府免费供应；对于农村社会养老保险的准公共产品范畴，政府也应为其产品的提供承担责任。在中国分税制条件下，社会救助宜由中央与地方财政分担责任，基本养老保险由中央财政承担主要补贴责任，地方分担相应的财政责任；基本医疗保险应由统筹地区财政承担补贴责任。最后，适应建设服务型政府的要求还必须加强养老保障公共服务体系建设，不断提高管理服务水平。政府应根据新形势新任务的需要，按照建设服务型政府的要求，坚持以人为本，大力发展老年服务产业，加快公共老年服务设施和服务网络建设。

（二）坚持公平优先

社会保障制度安排属于公共产品，是公共资源在公共领域中的分配，因此，缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的最终归宿[3]。我国正处于社会主义初级阶段，这一国情决定了我国国民收入初次分配应遵循按劳分配原则，坚持效率优先，兼顾公平，把按劳分配与按生产要素分配结合起来。但社会保障作为一种收入分配机制是国民收入的第二次分配，此时公平的意义要重于效率，贫富的两级分化需要在这一领域得到一定程度的“熨平”，社会保障制度正是社会分配领域的一个至关重要的手段和工具。目前，我国城乡、农村不同地区及高低收入群体之间的收入差距持续扩大（见图1，表1、表2），应高度重视收入差距悬殊引发的社会不稳定因素，调整国民收入分配格局，推进基本公共服务均等化，关注并解决困难群众的社会保障与社会救助等问题，努力促进社会公平正义。

当然，强调养老保障制度建设要以维护并创造社会公平为原则，并非一定要以不讲效率为条件。公平与效率是一对矛盾的统一体，公平可以促进经济效率，而有效率的经济又可以为社会公平创造条件。一个经过精心设计的养老保障制度体系，应该可以在公平与效率之间找到契合点，使公平与效率可以同时得到适度发挥，既能充分发挥市场机制的优点，又能弥补其不足。

（三）制度结构多层次

养老保障是整个社会保障体系中覆盖面最广、保障功能最为强大的核心部分，也一直是人们关注的热点之一。根据世界各国养老保障制度的建设经验，没有任何一种养老保障方式可以单独承担日益沉重的养老负担。建立多层次养老保障制度体系是各国实践经验的总结，亦是我们需要遵循的原则之一。因为多层次养老保障制度的最大优点不仅仅在于其多层次性，还在于它的资金来源多样化，由此使得风险得到分散且大大降低了[4]。

各国不同的社会、经济和文化因素，在很大程度上影响和制约着多层次养老保障模式的制度建构及其运行方式。因此，多层次养老保障制度应是各国立足本国国情，根据不同的经济保障目标，综合运用各种养老保障方式来实现各自的总体老年经济保障目标的制度。具体来讲，我国的多层次养老保障制度体系在总体上是指在广大农村地区建立不同保障水平的多层次养老保障制度框架，即根据当地经济发展水平和各种养老保障方式的适用范围，灵活选择，建立多层次、相互补充、能适应不同保障水平需求的农村养老保障制度。

三、完善农村养老保障制度体系的路径

完善我国农村养老保障制度体系的路径应从制度结构和制度安排的角度考量。

（一）制度结构

个人寻求老年保障主要有两种方法。一种是储存现有的产品，即留出部分现在的产品以备将来使用；另一种是人们用现在的产品来换取对未来产品的权利要求，其途径可以通过每月储蓄部分产品剩余积累一笔资金，年老后用这笔资金换取年轻人所生产的产品来实现；或者现在得到一个承诺（来自政府或者自己的子女），年老后再获得其他人的产品。第一种途径即是我们常说的积累制度，其养老金的支付是以金融资产的积累为基础。第二种途径主要是现收现付制，其养老金的支付来自当前的税收或者子女提供的产品。当然，自上个世纪70年代以来，以发达国家为先导全球掀起了社会保障（主要是养老保障责任）的私有化改革，加大了个人的责任，在政府的承诺中引入了强制性的个人责任。政府支付的养老金权利被分割为两个部分，一部分是仅与个人缴纳的养老保险税（费）时间长短挂钩的公共部分（即现收现付制）；另一部分是与个人缴费的多少和积累的时间长短有关，缴费越多、时间越长，则获得的养老金权利越大，并且这部分权利是由政府强制个人进行的，以个人基金账户的形式存在，这两部分合起来称为部分积累制。

不管是积累制、现收现付制还是部分积累制，这些制度得以实施的前提条件是个人在年轻时必须有多余的收入或剩余产品或货币，如果这个条件不满足，也就意味着这类个人的养老只能依赖于政府救济或子女的供养。事实上，在任何一个国家，都存在这类人群，整个年轻时期的收入剩余并不足以满足年老后的生活需要。对于这种情况，不论是出于什么样的理由，如果后代没有足够的经济能力，都应该由政府提供老年生活的保障，这类措施就是我们常说的老年社会救助，显然，社会救助是养老保障业务的第一个层次。

第二个层次是建立在家庭层次上的代际补偿机制。从我国农村的现实情况可以发现，由于农业生产的产品能够直接满足日常生活的消费需要，因此，虽然后代没有多余的货币收入来提供父母的老年生活需要，但是吃、穿、住等基本的生活需要以及其他一些必要的生活服务性照顾是有能力和条件提供的（这也许是农业经济社会所具有的优点）。所以，家庭养老保障是农村养老保障的第二个层次，也是目前我国农村养老占主导地位的层次。

第三层次是由政府提供的现收现付的养老保障，即我们通常所说的社会养老保险。这种养老保障需要个人缴纳一定数量的货币，不管是自愿的还是强制的，是具有一定程度的权利和义务对应关系。当然，自愿和强制对社会养老保险产生的结果是不一样的。在自愿的情况下，政府举办的社会保险必须要有足够的吸引力，从农民个人的角度而言，参加社会养老保险在经济上是合算的。要做到这一点，其前提是社会保险的运行是高效率的，即社会保险基金的回报率足够的高，而风险又较小；或者，政府对社会养老保险提供了适当的转移支付进行补贴。而在强制的情况下就不存在这样的问题，它常常是社会保险的经营管理部门为了规避责任和减轻压力，而运用于这种方式。

第四个层次是个人积累制的养老保险。实现养老目的的手段很多，其主要方式有家庭储蓄、商业养老保险以及政府实施的强制性的个人账户。商业养老保险这种形式适用于有较高收入的农村居民，并且还有许多其他条件限制，如对老年经济风险有较为深刻的认识，个人对未来有较好的规划等等。与城市不同，大部分农民是自我雇佣者，加之所在的集体经济力量较为薄弱，一般而言，没有集体（企业）提供的职业年金。因此，商业养老保险目前还只能是农村养老保障制度的一个组成部分。

个人储蓄的目的不仅仅是为了养老，还有其他的功能，对于养老风险的防范甚至不是其主要目的。就我国而言，大部分农村依然受到小农经济时代思想的深刻影响，即“养儿防老，积谷防饥”。当然，还有其他的形式，如邻里互助等。但这是一些不规范的制度，不仅人们对之不能形成确定的预期，相反，如果这类预期成为社会的主流，那么这个社会也就不可能进步，英国早期新旧济贫法的出台对此就有过激烈的争论。

总之，上述分析表明，完善我国农村养老保障制度体系的框架结构应该是：坚持以家庭养老保障为主体，以老年社会救助为基础，以社会养老保险为主导，以个人储蓄和邻里互助等养老保障形式为补充，大力发展农村商业养老保险，并保障农村老年公民的基本生活需要。这里所说的基本生活需要，是指老年人的吃、穿、住、行、医，而不仅仅是老年人的吃饭问题。由于长期以来我国社会保障业务的“条块”分割，因此，这里所说的老年社会救助，既包含了传统意义上的生活救济，也包括近几年发展起来的医疗救助；社会保险不仅包括社会养老保险，还包括具有部分社会保险性质的农村合作医疗保险制度。此外，由于我国农村地区经济发展水平差距极大，应重视保障水平起点高低的多层次性。在西部贫困地区，应偏重社会救助（包括养老与医疗的救助）对老年人的基本生活保障，需要各级政府特别是中央政府提供一定量的资金补贴鼓励农民自愿参加农村社会养老保险，保障水平可稍低一些；在东部富裕地区应强制性推进农村社会养老保险制度，并积极发展商业养老保险，提供与经济发展水平相适应的较高的保障水平。

（二）制度安排

制度安排是农村养老保障政策得以有效实施的重要保证，除了农村家庭起着综合性的保障作用之外，我国农民的养老保障归属于不同的部门管理，农村合作医疗由卫生部门管理，低收入的社会救助和医疗救助由民政部门管理，社会养老保险由人力资源和社会保障部管理，也就是说本来是一个整体的一位老年农民的需要被分割成了许多条块，这种体制不利于社会保障制度整体效率的提高，主要表现在：一是养老保障政策的制定需要大量的信息，例如，农民家庭的收入来源、收入结构、家庭成员状况等等，各自为政的管理体制缺乏资源共享，加大了政策制定成本；二是部门之间的隔绝使得各种养老保障措施的实施缺乏有效衔接，对老年农民而言，老年生活保障的收入依靠其他途径，如年轻时的积累、子女的供养或政府发放的养老金等等，但作为老年基本生活保障组成部分的农村合作医疗服务却需要老年人另外缴纳费用，这就等于政府把钱给农民，农民又把钱转交给政府，增加了制度的运作成本，降低了效率；三是多部门管理实际上意味着有些职能存在着交叉，同一职能由多个部门进行管理，不可避免地造成管理上的低效率，而且重叠的机构设置也增加了养老保障制度的运行成本。作为行政机构内在膨胀的冲动，还会造成部门之间权利的冲突。

鉴于上述原因，当务之急是归并统一农村养老保障的业务管理部门，建立统一的管理机构。就我国的具体情况而言，对于社会保险这一块，往往在设置行政管理机构的同时，在其下面又设置了经办机构（通常是全额拨款的事业单位），而往往这两个机构的人员是可以互相变换身份的，因此，一个机构监督另外一个机构的说法实际上是一句空话。两个机构设置所依据的“政事分开”原则和效能原则在现实中是不成立的，后果往往是增加了人员、增加了机构，损害了社会效率。从这个角度出发，我们认为应该合并机构，增减人员，从而达到提高效能的目的。当然，政府主管的农村养老保障制度整体效率的提高，还取决于我国行政管理体制的改革，目前政府正在对此进行试点。

[1]任仲平.重大的战略任务壮阔的历史征程——论构建社会主义和谐社会[N].人民日报，2005-06-01.

[2]胡锦涛.在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话[R]. 2005-2-19.

[3]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000.257.

[4]科林·吉列恩，约翰·特纳，克利夫·贝雷，丹尼斯·拉图利普.全球养老保障——改革与发展[M].杨燕绥等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2002.15.

【责任编辑：林莎】

On the Bettering of the Endowment Insurance System in China’s Rural Areas:Its Target,Principle and Route of Realization

XU Wen-fang
(Business School,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong 518060,China)

It is of important significance to explore the target,principle and route of establishing an endowment insurance system in China’s rural areas for the founding of a comparatively complete and balanced endowment insurance system.The target of such a perfect system should be equal,harmonious and sustainable; its basic principle is that the government should play a leading role,attach high priority to equality and a multidimensional institutional system while the choice of its routes of realization may be measured from the perspective of the institutional system and arrangement.

endowment insurance system in China’s rural areas；target；principle；route

F 320.3；F 840.67

A

1000－260X（2011）02-0069-05

2010-06-23

徐文芳（1968—），女，安徽芜湖人，深圳大学副教授，管理学博士，从事商业保险与社会保障研究。