试论东部县域扶贫模式与对云南扶贫的借鉴意义——以浙江省江山市为例

管家风

(昆明理工大学 社会科学学院，云南 昆明 650224)

江山市是浙江省欠发达地区中经济相对发达的县级市，由于诸多原因，市域仍存在一批贫困群众，同和谐社会的建设格格不入。因此市政府高度重视扶贫工作，结合村情，践行特色扶贫模式：即政策上高度重视，行政上合力扶贫，利用城市化，建设扶贫产业，同时，治标治本，完善乡村信息化与民主化，推广扶贫经验。其中，生态、素质移民与乡村扶贫两项经验对云南省扶贫具有借鉴意义。

一、新时期扶贫理论的分析

(一)进行开发式扶贫，避免单纯救济

“授之以鱼，不如授之以渔”，扶贫目的在于“增能式”发展，因此“开发式扶贫”显得非常必要，即以“经济资源、自然资源和人力资源”为重点开发对象，“依靠科技进步，发展商品经济，真正提高贫困人口摆脱贫困的能力和贫困地区自我发展的能力……走上致富之路”[1]，优化产业结构，兴建扶贫产业基地。江山市政府基于特色扶贫产业开发、异地搬迁，整合人力、经济资源，践行开发式扶贫。

(二)“异地搬迁”，生态移民

21世纪初，有专家提出“退人还山”的扶贫思想，近几年，该模式演变为“生态移民”、“异地扶贫”和“分类安排、逐步转移”三种形式。在扶贫工作的初期,“分类安排、逐步转移”形式较常运用，即指“老弱病残就地低保，留在山里，青壮年劳务输出，走出大山；学龄儿童进城读书，提前下山”[2]。在新时期，江山市政府结合省“中小型水库建设”项目，逐步转移，最终实现全方位的异地搬迁与生态移民。

(三)发展本土产业、开发人力资源

鉴于中国农村产业、农民素质现状，有专家认为，“应继续重点支持发展种养业……发展有特色、有市场的种养业项目。”[3]建设区域性扶贫产业。在经营模式上要有所创新，“‘公司加农户’和订单农业，鼓励规模化农产品加工企业，投资贫困地区……形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业体系”[3]。在人力资源上，通过农业技术培训与科技推介活动，提高低收入农民的素质。在具体行动上，江山市政府扶持本土民间扶贫企业，采用“公司+农户+客户”的“互助经营”新型生产模式，推介先进养殖科技于养殖界。

二、江山市域经济与扶贫背景

江山市位于浙江省西南部，南接福建省，西壤江西省，是浙江省的西南门户与三省边际之交通要冲，浙赣电气化铁路复线、京台高速公路、205国道、杭长高铁(在建)贯穿全境，现代化交通发达，同时，也是浙江省传统重工业生产基地之一。2009年，县域经济综合实力位居衢州地区以及浙闽赣三省边际区第一，但相对于浙江省其他发达县市，仍存在诸多差距，加大扶贫力度刻不容缓。

江山辖区多丘陵、山地，“七山一水两分田”，平原主要分布在须江(钱塘江源之一)中下游流域，受制于地理因素，市域经济发展不平衡，多数山区农民收入低于浙江省定“贫困线”。例如，仙霞山脉贯穿市域东南部，民间俗称“廿七都山区”，交通不便、信息闭塞、重土安迁意识根深蒂固，是市域贫困人口集中地；同时，市域东北部丘陵区聚居着贫困少数民族同胞(主体为畲族)，如何实现山区群众脱贫与民族间共同富裕，最终兑现“一高两进”[注]“一高两进”战略目标是市政府制定的关于江山市未来发展的三大目标，即：第一，到2012年构建、巩固三省边际发展高地(区域性目标)；第二，到2015年，进位浙江省中等发达县市阵营(全省性目标)；第三，力争2020年，进军全国百强县市(全国性目标)。战略目标，成为市政府重点研究的课题。

三、地区扶贫模式探析

(一)突出扶贫的战略位置

2008年7月，为实现“创业富民、创新强省”的总要求，省政府全面实施“低收入农户奔小康工程”，[注]该工程是省政府在2008年7月实施的“低收入群众增收行动计划”的两大项目之一，以低收入农户为对象，另一大项目是“城镇低收入家庭增收工程”，以低收入城镇家庭为对象。以“2007年家庭人均纯收入低于 2 500 元的农户”[4]为贫困对象(即浙江省定贫困线是人均收入 2 500 元，远高于国家贫困线的 1 196 元)。因此，江山市政府以“中国幸福乡村”为载体，发展特色农村产业，建设下山脱贫小区，结对贫困乡村。“2007年底，有 30 482 户低收入农户，到2010年底，人均纯收入超过 2 500 元的低收入农户增加 18 598 户”[5]，实现了61%低收入农户脱贫。

(二)三级联动，合力扶贫

2008年，省政府全面实施“全面小康六大行动计划”，力争到2012年，实现“70%以上的低收入农户家庭人均年收入超过 4 000 元”[6]。因此，省市县政府三级联动，合力帮扶。

1.浙江省：部门结对与产业推介

第一，省农业厅围绕“技术下乡”与“产业扶贫”，在江山市举办了“农业科技咨询会”，帮助横渡村建立了“白银耳鸡养殖扶贫基地”；第二，省铁投集团率先与市7个贫困村结对，重点帮扶结对村落的农民饮用水工程；第三，绍兴县七个全国千强镇，因地制宜，帮助坛石镇建立了榨菜基地、乌猪养殖基地；帮助大桥镇发展“温氏养鸡”特色经营模式。

2.衢州市：产业帮扶与媒体宣传

衢州市围绕“壮大集体经济”，与双溪口乡九个贫困村结对，帮扶两大本土产业——猕猴桃与高山茶种植；市级媒体《衢州日报》主动在双溪口设立新闻扶贫基地，定期在《结对扶贫》专栏发表系列报道，提升该乡扶贫产业知名度。

3.江山市(县)：幸福乡村与干部结对

2010年，依托“中国幸福乡村”新农村建设模式，市政府与近200个贫困村结对，以“一户一策一干部”为原则，干部身体力行，基于责任制与低收入农户签订扶贫致富协议。

(三)推进“小城市试点”，实现脱贫与城镇化的“双赢”

1.贺村镇：小城市试点镇，城镇化新核心

贺村镇是江山市第一经济强镇，2009年经济总量20亿元，占全江山市的近七分之一，2005年，被列为中国千强镇，位列512位，同时，拥有华东地区最大的原木交易基地—浙江竹木工业专业区、中国水泥20强的红火集团等先进制造企业。浙江省经济模式具有“县域大于市域，乡镇经济多极崛起发展”的特色，镇域经济有助于农村脱贫。因此，江山市政府抓住机遇，跑部进厅，于2010年，实现贺村镇成为“浙江省27个重点培育小城市试点镇”之一，将江山市区到贺村镇之间的“江贺走廊”再次列为市经济增长极。因此，将脱贫新村建在经济增长极附近以及交通便利处，有利于避免“江贺经济走廊”出现民工荒问题与实现脱贫劳动力的充分就业，有利于促进农民工就地创业，发展本土民营经济，转化被动的“脱贫经济”为积极的“移民经济”。

2.白沙村：由贫困山村变成“浙西第一村”

白沙村原属典型的廿七都山区贫困村，随着省重点项目——白水坑水库的规划建设，市政府启动了借力下山脱贫的政策，2003年，整村搬迁至须江河谷平原处——凤林镇。该镇地势地平，交通发达，205国道贯穿全境以及接近京台高速公路峡口互通口，通过便利的交通，新白沙村直接与贺村竹木加工厂对接，为村民就业、创业奠定了基础。整体搬迁后，白沙村经历了“外务-创业-产业集聚”的过程，逐渐成为“浙西第一村”：

第一，异地就业向自主创业转变。依托贺村木加工园，实现村庄原始资本积累，最终建成第一个本土产业基地——白沙村木加工基地，吸纳大部分本土劳动力。第二，多元经营，实现产业集聚。继木加工基地以后，村集体发挥新农村优势，无偿为村民提供设施、技术，依托“中国白菇之乡”农业资源，建起了白菇种植基地。同时，利用年迈劳动力，发展“来料加工”。因此，白沙村分别在2005年、2007年被评为省级小康示范村与省首届魅力新农村。除了白沙村，七个市级下山脱贫安置点，都在工业园、中心镇附近。例如清泉村靠近注塑工业园、水香坂小区靠近竹加工基地；基于拉国家级古镇——廿八都的旅游开发，富强村八个自然村整体搬迁至该镇。

(四)财政倾斜与发展扶贫企业

1.财政倾斜，解决“建房筹资难”问题

贫困农民收入低，储蓄积累较少，同时，农民信贷渠道不畅通，因此，政府基于“财政倾斜”，从两方面解决下山脱贫农民建房筹资难的问题：第一，加强扶贫小额信贷工作。市政府制定政策，每户最高可贷3万元，还款期最迟可达5年。2009年至今，“累计向580户低收入农户以及7个扶贫龙头企业发放小额贷款 1 525 万元，发放贴息资金147.88万元。”[5]第二，将农民饮用水、农村生活污水处理等工程项目，尽可能向脱贫安置点倾斜。

2.培育扶贫龙头企业，带动本土扶贫致富

近几年，政府利用民间闲散资金，扶持了一批国家级、省级龙头企业与专业合作社，如浙江天蓬畜业有限公司(省龙头企业)与普农土鸡专业合作社(省专业合作社)，至此，江山市拥有省级以上扶贫企业5家，为“以点带面”推动贫困村崛起奠定基础。

四、扶贫工作的提升建设

(一)设立农民信箱，实现乡村信息化与民主化

2005年，市政府建立“农民信箱”网络平台，实现安置点信息化与民主化。第一，“农民信箱”以实名制方式提供农业采购、出售信息，不仅在信誉上保障了农民的权益，而且信息内容一体化，为农民“增能”致富提供环境。第二，促进民主工作进行。2010年，市农业局依托农民信箱开展调查活动，不仅节省会议费用，实现了“低碳办公”，贯彻了评选阳光化原则，而且利于提高农民的议政能力。

(二)推广扶贫经验、产业，实现共同富裕

1.推广扶贫产业，帮助西部受灾区脱贫

2008年，为加速汶川地震受灾区的重建工作，衢州市援建部结对青川县马公乡、桥楼乡，建立了援建项目——江山白菇生产基地。白菇产业为江山市扶贫立了汗马功劳，通过走转型升级、循环经济道路，实现由“扶贫型”向“富民型”产业转变。援建部通过以下途径，推广白菇扶贫产业：第一，基于“专业合作社+示范基地+农户”模式，建立“江山白菇”高效栽培园。第二，衢州新闻网建立“空中网络教学课堂”，向马公乡菇民传授先进种植技术。第三，培养本土菇农，同时引进两位江山市技术菇农，协助青川发展白菇扶贫产业。

2.加强国际交流，在非洲推广扶贫经验

江山市作为衢州地区重点县域扶贫点，“异地搬迁”、“产业升级”、“人口技能培训”三大扶贫经验不仅在国内享誉盛名，而且吸引了国际组织的考察。2010年6月，15个非洲国家组成“非洲减贫与社会发展政策研修班”来衢州考察，其中有2位“贝宁共和国”外交部副部长。江山市花园岗村、廿八都镇成为重点考察对象；“异地搬迁脱贫”、“来料加工”与“农村社保”成为重点调研内容。

五、江山扶贫模式对云南省扶贫的借鉴意义

(一)浙江与云南扶贫工作的差异

浙江省由于民营经济发达，各地发展平衡。城乡关系上，乡镇农民生产积极性高，形成“一镇一品”的生产格局，城镇化核心较多，客观上为浙江省的扶贫工作奠定基础。云南省地处横断山脉、云贵高原，山地、河谷、林区居多，是国家的生态屏障；同时，云南地处西部欠发达区，经济起点较低。因此云南扶贫模式具有两个特点：第一，扶贫面广。首先，贫困人口在全省总人口数中比例高；其次，由于多山地，人口聚集零散，单位村落人口又少，扶贫难度较大。第二，生态扶贫任务艰巨。由于云南位于长江、澜沧江、怒江上游，要实现零散村落的真正脱贫，结合“水利工程”，借力扶贫非常必要，因此面临财政的压力。

(二)发展“生态移民”与“素质移民”

第一，加强基础设施建设。鉴于2009年大旱造成全省百万人因灾返贫，需加大对水库、农业灌溉系统等水利设施的建设，实现贫困乡村整体搬迁。第二，在地震、泥石流多发区实行整体搬迁，重点针对盈江县、昭通等地区，防止因灾致贫。第三，发挥特色工艺，实现劳务输出。根据各地区特色产业集聚现状，分别发挥诸如临沧、镇雄、云县的保姆、石匠、保安产业，推动外务脱贫，特别是“镇雄石匠”劳务品牌，曾在云南高速公路建设上做了大贡献。第四，加强边远地区基础教育投入与监察力度，实行补助性职业技能培训，防止劳动力素质塌陷。这方面，应以怒江州、临沧等偏远区为重点对象。

(三)因地制宜，走特色本土化乡村扶贫模式

第一，发展乡村扶贫产业与品牌。如“墨江紫米”、“文山三七”、“保山黄龙玉”、“大理东巴饰品”，当地政府可列为重点扶贫产业，这方面，“宣威火腿”、“思茅普洱”做得较好。第二，发展生态旅游。云南省旅游资源具有文化多元、自然多样、保护较好的特点，特别是少数民族村落，应发展少数民族生态旅游，做好传统与现代文明的结合工作。第三，加强与周边国家的扶贫经验交流，借鉴国外的特色乡村扶贫模式。因为云南省与老挝、越南、缅甸在地貌上有相似性，他山之玉，可以本土化借鉴。

[参考文献]

[1]杨秋宝.中国反贫困的基本经验[J].人大建设,2002,11(2):47.

[2]康晓光.“退人还山”：扶贫战略的新发展[J].中国民族,2006,50(1):59-60.

[3]杨秋宝.在建设新农村中推进扶贫开发[J].北京行政学院学报,2006,8(2):6-7.

[4]浙江省人民政府.低收入群众增收行动计划[R].2008(4):1-3.

[5]江山市扶贫办.江山市扶贫办2010年工作总结[R].2011(1):1-7.

[6]中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅.关于切实做好“低收入农户奔小康工程”结对帮扶工作的通知浙委办[2008]79号[R].浙江省人民政府公报,2008(8):1-12.