我国青少年体育俱乐部与政府合作模式的构建——以资源相互依赖理论为视角

刘芳梅

(韶关学院体育学院，广东韶关 512005)

我国青少年体育俱乐部与政府合作模式的构建
——以资源相互依赖理论为视角

刘芳梅

(韶关学院体育学院，广东韶关 512005)

以资源相互依赖理论为视角，从政府完善俱乐部相关法规政策、俱乐部秉承公益使命运营管理资源、政府对俱乐部运营管理进行监督与评估三个方面构建青少年体育俱乐部与政府的合作模式，旨在为我国青少年体育俱乐部的规范运营与可持续发展提供理论参考。

青少年;体育俱乐部;政府;合作模式;资源相互依赖

国家体育总局为贯彻全民健身计划，落实中共中央办公厅和国务院办公厅《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》精神，从2000年起，国家体育总局利用体育彩票公益金在全国范围内创建青少年体育俱乐部(以下简称俱乐部)。俱乐部是一种新型的、特殊的非营利组织，具有官民两重性、非营利性、组织性、公益性和志愿性等特征，其中官民两重性是具有中国特色的特征，完全不同于国际非营利组织非政府性的特征。主要原因是建国后政府对社会的长期高度整合，造成了非营利组织发展的制度环境缺失，俱乐部也不另外，从组织的创建到运营都离不开政府的财政资助与政策支持。俱乐部的官民两重性主要体现在以下三方面:第一，俱乐部是由国家体育总局倡导并引导发展的旨在广泛开展青少年日常体育活动的社会组织;第二，俱乐部是利用体育彩票公益金扶持创建的，而体育彩票公益金具有明显的“取之于民，用之于民”的公益性质;第三，俱乐部的依托单位(如学校、体校和公共体育场馆等)都是国有资产。第四，俱乐部在获得政府资金支持的同时，必须保持自身的独立性，必须要走社会化、市场化运作之路。以上分析足以说明俱乐部与政府有着密切的关系，那么俱乐部在发展过程中与政府应保持怎样一种关系，才能使组织既能借助政府的资源，又能保持自身的独立性呢?

1 非营利组织与政府合作的理论依据:资源相互依赖理论

社会科学理论认为，人们的社会生活大致包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域。相应地，社会存在三个部门:第一部门是政治活动领域中的政府组织，其目标为追求国家利益或者行政区域利益最大化;第二部门是经济活动领域中的营利组织，其目标为追求企业利润最大化或者股东权益最大化;第三部门是社会活动领域中的非营利组织，其追求的是公共利益最大化。所谓非营利组织，是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。国际上也称非政府组织、志愿组织、第三部门等［1］。历史的经验已经证明，无论是国家主义还是自由主义，都难以独撑天下，无论是国家还是社会，都无法独立主导社会的变迁。随着近代资本主义的产生和发展，西方国家经济增长所带来的资产阶级数量的大量增加，尤其是福利国家危机和环境危机的出现，为非营利组织的发展创造了条件。20世纪70年代以来，西方发达国家的非营利组织的数量、规模、活动范围和影响力都与日俱增，并在社会、政治、经济领域中体现出卓越的价值和不可替代的地位，成为西方现代社会生活中一支强大而活跃的力量。那么非营利组织与政府、营利组织与政府，非营利组织与营利组织之间又是怎样一种关系呢?下面重点以资源相互依赖理论来探讨非营利组织与政府之间的关系。

资源是指那些能够满足人们需要和利益的物品和非物品(如信息、事件等)。普费弗(J.Pfeffer)和萨兰西克(G.R.Slancik)在《组织外在控制:一种资源依赖理论》一书中对资源依赖模式做了全面的分析:1)环境中有许多资源，组织必须靠争取环境资源来维持生存;2)组织能否存续，主要在于其社会效益与效率，而效益与效率是由外界判断，因此组织始终要靠环境的支持才能生存;3)环境中有许多限制条件，是组织在获取资源上产生困惑或不确定;4)组织若能获得足够的社会援助或资源，有可能改变自重限制;5)管理者的任务是发掘出对组织有意义的改变，并谋求因应之道［2］。该理论模式源于两个假定:1)维持组织的运行需要多种不同的资源，而这些资源不可能由组织自己提供;2)组织的正常运作是由多种活动构成的，而这些活动不可能都是在组织内进行。即任何组织都是受制于外在环境的，没有一个组织能够完全独立，任何一个单个的组织都无法完全控制达成目标所需要的条件或者是无法从行动过程中获得预期的结果，组织对外在环境的依赖使组织的行为受到外在因素的控制或影响就成为可能，甚至是不可避免的，这就是资源相互依赖理论［3］。资源相互依赖理论有两个核心概念:一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握重要资源的其他组织的需求做出回应，如果可能的话，就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度;二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在与延续，要尽可能地利用外部环境资源。资源相互依赖理论可以在一定程度上解释非营利组织与政府关系的发生机制与发生方式。萨德尔认为，政府与非营利组织之间的关系并不完全是单方面的服从关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们各自掌握着某些重要资源，且这些资源决定着对方的生存与发展，从而导致各自在依赖对方的环境中得以可持续发展［4］。另外，美国学者朱莉·费希尔对非营利组织与政府之间的关系也做过深入研究，她认为在世界各国，非营利组织正成为越来越重要的社会和经济角色，人们通过它来解决市场和政府所涉及不到的各种问题，非营利组织的发展需要依赖市场和政府，反过来，市场和政府也能促进非营利组织的发展［5］。

2 非营利组织与政府关系模式

西方有关非营利组织与政府关系的研究开始于20世纪70年代，并形成了几种理想类型的关系模式。克莱默(Kramer)通过比较英国、荷兰、意大利、挪威等国家的非营利组织与政府之间的关系，指出不同国家的意识形态、历史结构和发展程度将导致不同的关系模式，这些关系模式从总体上可以分为二元论与整体论。二元论认为政府与非营利组织之间存在冲突关系，而整体论则认为非营利组织不但与政府保持合作的关系，也帮助政府维持福利国家制度的合法性。对于多数国家来说，非营利组织与政府关系的发展方向是合作而非竞争，在与政府保持合作关系的同时，兼顾组织的认同、自主性以及责任［6］。吉得隆(Gidron)等人根据资源相互依赖理论将非营利组织与政府的关系模式划分为政府主导模式、双重模式、合作模式与非营利组织主导模式:1)政府主导模式，即政府在资源与公共服务提供中占据着主导性地位。2)双重模式，即非营利组织与政府共同提供资源与公共服务。3)合作模式，即政府和非营利组织共同开展公共服务，通常情况下是由政府提供资源，由非营利组织提供服务。4)非营利组织主导模式，即非营利组织在资源和服务提供中起着主导性的作用(表1)［7］。

3 青少年体育俱乐部与政府合作模式的构建

根据我国俱乐部的创建目的、运营管理与制度环境等因素，结合国际非营利组织与政府四种关系模式(政府主导模式、双重模式、合作模式与非营利组织主导模式)的主要特征，认为俱乐部与政府的关系应采用合作模式，即俱乐部和政府共同开展公共服务，通常情况下是由政府提供资源，由俱乐部为青少年提供公益体育服务(图1)。在这个模式中，俱乐部和政府作为合作主体，通过资源供给、运营管理、监督评估不断平衡权力、责任与利益之间的关系，共同承担为青少年供给体育服务的责任，以实现俱乐部的社会使命。

图1 青少年体育俱乐部与政府合作模式

3.1 政府完善俱乐部相关法规政策

我国正处于社会转型期，政府掌握着调配非营利组织资源和利益的公共权力，政府通过制定各种法规对非营利组织的运营管理进行宏观调控和监督，为非营利组织的发展创造良好的外部环境。如用法律形式明确非营利组织的宗旨、性质、法律地位与经费来源等，以实现政府对非营利组织的依法管理和指导。非常遗憾的是，我国至今没有一部专门的俱乐部法，这使得俱乐部的基本权利义务、财产关系和组织结构等一些本应由法律予以明确的问题，却只能成为法律上的漏洞，或者由行政法规代疱。其次，现行法规制度，如登记许可制度、双重管理制度、模糊的内部管理制度、缺乏实际可操作性的监管制度等都是制约俱乐部发展的重要因素。

首先，从法规角度而言，建议政府尽快对俱乐部进行法律规制:1)尽快落实俱乐部税收优惠政策。我国现行的有关非营利组织税收优惠的主要依据是1999年国税发布的65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，该办法规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠等方面的收入免征企业所得税，对社会团体规定标准的会费不征收营业税等。现阶段，我国俱乐部的税收很不统一，有些俱乐部承担的税收负担较重，而且不符合民办非企业单位的税收标准，但俱乐部对此往往无能为力。因此，作为俱乐部业务主管部门的省、市体育局应该发挥行政职能优势，帮助俱乐部与税务部门协调处理好各种关系，尽快落实俱乐部税收优惠政策［8］。同时，政府还应扩大俱乐部价值补偿渠道，以免税方式，鼓励企业、社会和个人向俱乐部捐赠发展经费，为俱乐部发展创造更好的融资环境。2)对俱乐部从事营利活动进行规制。俱乐部除了依靠政府的资金扶持，重要的是发挥俱乐部本身的能动性，在保证公益性的基础上，通过积极运营实现“自我造血”。因此，俱乐部从事经营性活动不应受到限制，前提是俱乐部不能将盈余用于分配，政府要对俱乐部的营利活动进行法律规制，防止俱乐部的资金用于营利活动而影响准公共产品的提供。现阶段，如何构建符合我国俱乐部发展状况的法律体系，完善相关法规制度，从法律制定上加大政府对俱乐部的扶持和监管力度，是俱乐部获得可持续发展的重要条件。

其次，从政策角度而言，建议政府加大对俱乐部的扶持力度:1)改革俱乐部的双重管理体制，设立专门的俱乐部协会负责俱乐部的登记和业务管理，以降低俱乐部成立和经营的门槛，加强对俱乐部运作的监管。2)制定体育彩票公益金长期扶持俱乐部发展的政策。2000年，俱乐部创建经费主要由体育彩票公益金资助，国家、省、市，分别以4∶4∶2的比例投入，资助期限为两年，两年共资助经费20万元。现阶段，西部地区的俱乐部财政资助总额为20万元，其他地区为12万元，资助期延长为三年。俱乐部作为非营利组织，提供公益体育服务，在一定程度上协助政府做好公共服务工作，执行了部分政府职能，有效弥补了“政府不足”。为了确保公共服务目标的实现、减轻政府的压力，政府应给予俱乐部财政资助，以促进俱乐部的健康发展。根据萨拉蒙对西欧(9国)、中欧及东欧(4国)、拉美(5国)与澳大利亚、以色列、美国和日本共22个国家非营利组织比较项目调查所得的数据显示，在非营利组织的平均财政结构中，会费与服务收费占49%、政府资助占40%，慈善所得占11%，这说明政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的［9］。借鉴国际非营利组织的发展经验，认为当前体育彩票公益金对俱乐部的资助应由短期扶持改为长期资助，因为俱乐部的主要任务是培养青少年体育兴趣、爱好和终身体育锻炼的习惯，增强青少年体质，是提高青少年儿童全面素质和健康成长不可缺少的重要组成部分，俱乐部的健康发展也就是我国青少年的健康成长。但需要注意的是，俱乐部在获得政府资金支持的同时，必须保持自身的独立性，不能过度依赖于政府，必须要走社会化、市场化运作之路，具有自身造血功能，只有这样才能增强俱乐部的经济实力，提高体育服务质量。

3.2 俱乐部秉承公益使命运营管理资源

资源是俱乐部实现社会使命必需的物质条件，主要包括人力资源、物力资源、财力资源和制度资源。俱乐部资源的来源渠道主要有政府(法规制度、财政资助、税收优惠、购买组织服务、委托业务与项目合作等)、社会(募捐、志愿服务等)、企业(捐赠、志愿服务等)、组织自创收入(会员费、培训费与经营收入等)，其中政府所提供的资源极为重要。那么俱乐部应如何运营管理这些资源，才能使组织既能借助政府的资源，又能保持自身的独立性，下面主要从俱乐部的公益使命、治理结构与管理制度几个方面来探讨俱乐部的内部治理。

3.2.1 明确与实现公益使命

俱乐部的公益使命主要包括两层含义:一是俱乐部必须明确社会使命;二是俱乐部的社会使命必须具有公益性。任何一个组织都是为完成一定的使命而建立和发展的，所以使命是一个组织存在和发展的根本动因和前提条件。使命是组织运行的旗帜和方向，要以使命为先就必须厘清使命，也就是要通过明确组织存在的目标和所要实现的成果，以及为达到这个目标所要运用的主要方法，并在此基础上形成组织的原则和信念，从而形成使命的陈述，使组织的成员乃至社会大众了解组织的主要理念。俱乐部的社会使命是通过组织开展多种形式的日常体育活动、体育竞赛、项目培训活动，积极吸纳青少年进行体育锻炼，从而激发他们的体育参与兴趣，增强青少年体质，并最终有助于他们养成终身体育锻炼的习惯。这是俱乐部存在的价值与目标取向，也是俱乐部实现可持续发展的根本保证。现阶段，在俱乐部的发展过程中，存在的主要问题是俱乐部的管理人员对俱乐部社会使命的亵渎和对公益性质的曲解，如上海市俱乐部有些管理人员把俱乐部简单地看成是在新的形势下传统体育学校、业余体校的翻版;有些俱乐部只是挂牌子，不能有效地开展体育活动;有些俱乐部的扶持资金存在不同程度的挤占和挪用现象［10］。另外，公益性是俱乐部公共价值的核心特征，即俱乐部的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。在俱乐部创建初期，国家体育总局就明确俱乐部具有社会主义公益性特征，是今后国家倡导并引导发展的旨在广泛开展青少年日常体育活动的社会组织。俱乐部的创建和发展离不开国家的政策支持，完成国家所赋予的公益使命是俱乐部应尽的责任，也是俱乐部的战略发展方向。但在俱乐部的运作过程中，管理人员对公益性质存在一定程度的曲解，认为公益性与经营性是矛盾的。如河北省有些俱乐部的管理人员认为俱乐部既然是公益性组织，为青少年组织日常的体育活动就不应该收费，这种观点有失偏颇，其实公益性与经营性并不是对立的，即市场经济并不排斥公益性原则，国家可以通过经济、法律等手段来发展社会公益性事业［11］。概而言之，俱乐部虽然是公益性组织，但这并不意味着组织提供的服务都是免费的，俱乐部可以通过收取一定数额的经费(远低于营利性俱乐部的收费价格)用于组织的发展壮大，而且俱乐部可以通过经营性活动获得盈余，但盈余只能用于开展各种社会公益活动与组织自身的发展，俱乐部与依托单位的管理者不能分配盈余。

3.2.2 建立与健全治理结构

治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动以最大限度地增进公共利益。非营利组织的治理研究，学界主要借鉴企业的治理机制，形成一个权力制衡和激励机制。董事会是组织和外界接触的桥梁，董事会对于非营利组织负有最终的责任。因为董事会承担了诸如决定组织使命、制定组织战略规划、监督组织运行、负责组织的绩效等职能，因此成为非营利组织治理结构的核心组成部分［12］。研究表明，当前我国俱乐部内部治理结构不统一，在已经创建的俱乐部中，有51%的俱乐部采用主任负责制，26%的俱乐部采用董事会制，17%的俱乐部采用理事会制，3%的俱乐部采用总经理负责制，还有3%的俱乐部采用其他组织形式［13］。俱乐部治理结构的不健全，在一定程度上是导致俱乐部管理低效或偏差的主要原因。因此，建议俱乐部建立董事会制度，董事会负责对俱乐部重大事项的决策，通过严格的审核和定期的报告制度，实现俱乐部内部的有效管理［14］。

3.2.3 建立与完善管理制度

完善的管理制度可以从一定程度上预防俱乐部的违规行为以确保有效管理，这些管理制度主要包括财务制度、奖惩激励制度、问责制度和信息公开制度等:1)建立与健全俱乐部财务制度。财务管理的内容主要包括预算管理、收入管理、支出管理、定员定额管理、结余及其分配管理、资产管理、负债管理、财务分析和财务监督等。由于缺乏法律规范，俱乐部可以制订一系列内部规章制度来规范其财务活动，并通过内部管理制度保障其执行，在条件成熟的时候再上升为法律。通过建立严格的财务制度确保财务的透明度，这是树立俱乐部社会公信力的重要基础。如果没有严格的财务制度，不能够做到财务收支透明，那么俱乐部的廉洁无法得到保证，资金不可能得到有效使用，必将导致俱乐部无法树立社会公信力，因而无法筹集到实现组织使命所需要的资金。2)建立俱乐部奖惩激励制度。俱乐部崇高的社会责任感与使命感为组织赋予了明确的行为目标，社会使命和奉献精神是组织存在与志愿者工作的内在动力。对于志愿工作者而言，参与志愿活动并不是为了物质报酬，所以非物质性的精神激励是关键。另外，各级体育行政部门要建立奖惩制度，对运作优秀的俱乐部与个人进行表彰，并给予一定的物质和精神奖励。对不符合要求的俱乐部暂停拨经费，限期整改。3)建立俱乐部问责制度。俱乐部属于公共组织，应当向它们的捐赠者、志愿者、受益者和其他各种利益相关者负责，这些群体所代表的是作为整个社会的公共利益，问责制度的核心是要保障和实现社会公共利益。4)建立信息公开制度。首先，应当健全俱乐部对公众的财务报告制度，以披露资金的使用情况、组织行政费用支出的比例等。其次，应建立信用信息制度，信用信息包括俱乐部从设立、变更到注销整个过程的信息，组织在运营过程中与工商、税务、金融、保险、公安等部门的有关信息，政府部门做出的评估信息等。

3.3 政府对俱乐部运营管理进行监督与评估

3.3.1 建立俱乐部监督机制

社会公信力是中国非营利组织发展的社会基础，这是由非营利组织的性质决定的。俱乐部为提升自身治理水平，赢得社会公众的信任，不仅需要内部自律机制的完善、行业互律机制的建立、更有赖于外部监督机制的健全。由于特殊的社会背景和制度文化，我国俱乐部的监督体系整体上处于半真空状态，主要表现为缺乏严格透明的财务和信息披露制度，政府、媒体、利益相关者和公众监督严重缺失等，监督机制的缺位已成为制约我国俱乐部良性发展的核心困境，致使转型时期我国俱乐部的发展存在诸多问题，严重制约了俱乐部的健康发展和功能发挥。通过对国内外非营利组织治理模式的分析，认为俱乐部的监督机制由内部监督、行业监督及外部监督，即自律、互律及他律机制三部分构成:1)俱乐部的自律机制，即俱乐部依据组织使命，建立精简高效的管理制度和激励创新的运行机制，如通过建立董事会制度、监事会制度、财务公开制度和信息披露制度等实施对组织中个人的监督，以提高俱乐部自身治理水平，建立良好的社会公信力，为积极寻找国内及国际资源协助创造良好条件。2)互律机制，即通过成立俱乐部协会，制定俱乐部共同遵守的道德标准、行为规范和评估标准，加强俱乐部之间的相互联系、相互制约与共同发展，形成网络式的监督机制，以促进俱乐部的相互监督、维护会员共同的社会形象，对缺失信用的俱乐部予以清理，使其丧失生存空间。3)他律机制主要包括政府监督、大众媒体监督、利益相关者监督、志愿者与公众监督、独立的第三方评估机构监督等，其中政府监督最为重要。政府是惟一具有法律权威，可以强行对非营利组织进行监督的组织，政府在非营利组织监督管理方面负有不可推卸的责任。

3.3.2 建立俱乐部绩效评估制度

绩效评估就是通过对效率实际水平与期望水平之间进行比较，并与其他激励约束机制相结合，建立一种促进效率提高、实现管理目标的引导机制。非营利组织由于缺乏企业所具有的利润驱动指标，其绩效评估比企业绩效评估更为复杂。尽管营利不是非营利组织的战略目标，但并不意味着非营利组织因此可以不追求组织绩效。相反，为了提高自我生存与发展的能力，非营利组织更应有效地利用组织资源达成组织使命。俱乐部是一种新型的体育非营利组织，绩效评估制度的建立是俱乐部能否顺利适应市场化、可持续发展的重要环节，有效的绩效评估同时也是一种良好的激励措施，它将员工处于一个竞争的环境之中，引导和激励工作人员向俱乐部要求的期望目标努力，使其明确自己应该做什么，应该怎样做才能更符合组织的要求和期望，从而使员工的个体目标与俱乐部的社会使命、战略目标达成一致。当前我国大多数俱乐部的管理还停留在绩效评价阶段，没有形成完整的绩效评估体系，主要表现在评估缺乏规范性和制度化，评估实践缺乏必要的理论支撑，评估内容的选择还局限于一般的工作检查，评估工作仅仅是为了争取资助，而不是提高组织管理水平等［15］。因此，为提高俱乐部的经营管理绩效，建立科学规范的绩效评估制度，采用较为完善的评估方法，是保证俱乐部规范运营与可持续发展的必要手段。

4 结束语

俱乐部作为一种特殊的非营利组织，具有官民两重性、非营利性、组织性、公益性和志愿性等特征，其中官民两重性是具有中国特色的特征，完全不同于国际非营利组织非政府性的特征。主要原因是建国后政府对社会的长期高度整合，造成了非营利组织发展的制度环境缺失，俱乐部也不另外，从组织的创建到运营都离不开政府的财政资助与政策支持。以资源相互依赖理论为视角，根据我国俱乐部的创建目的、运营管理与制度环境等因素，结合国际非营利组织与政府四种关系模式(政府主导模式、双重模式、合作模式与非营利组织主导模式)的主要特征，认为俱乐部与政府的关系应采用合作模式，即政府完善俱乐部相关法规政策、俱乐部秉承公益使命运营管理资源、政府对俱乐部运营管理进行监督与评估，在这个模式中，俱乐部与政府共同承担为青少年供给体育服务的责任，以实现俱乐部的社会使命。

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Constructing a Cooperation M ode between China’s Youth Sport Clubs and Governments:from the Perspective of the Resources Interdependent Theory

LIU Fang－mei

(College of Physical Education，Shaoguan University，Shaoguan，512005，China)

From the perspective of the resources interdependent theory，a cooperationmode between China’s youth sport clubs and governments is formed，which involves three aspects as follows:governmentaccomplishing laws and regulations relevant to clubs，clubs’operating resources for the sake of public interests，and governments’supervision and evaluation of club’smanagement.The cooperationmode offers some theoretical guide to China’s youth sport clubs’operation and sustainable development.

youth;sport club;government;cooperation mode;resources interdependency

G812.17

A

1007－323X(2011)03－0033－06

2011－04－07

刘芳梅(1975－)，女，湖南邵阳人，讲师

研究方向:体育产业