湖南 CDM项目开发的成效、差距及政策建议

楚尔鸣 巢飞红

(湘潭大学商学院,湖南湘潭 411105)

湖南 CDM项目开发的成效、差距及政策建议

楚尔鸣 巢飞红

(湘潭大学商学院,湖南湘潭 411105)

依据 CDM项目的开发流程,将湖南在国家发改委获批、执行理事会(EB)注册和 GER签发三个阶段数据与其它省市区比较后发现,湖南 CDM项目开发虽然发展较快,但仍然存在开发不足、项目规模小、项目类型少等问题。立足于湖南实际,应当从加强宣传和专业人才队伍建设、完善中介服务机构、拓宽项目领域、强化政策支持等方面推进湖南 CDM项目的稳健发展。

两型社会;CDM项目;清洁发展机制;核准减排量;碳交易

随着世界经济的飞速发展,全球气候变化引起了各国高度重视。1997年各国协商通过了旨在限制全球温室气体排放的《京都议定书》,CDM①作为唯一一个可以联系发达国家与发展中国家的灵活发展机制,已成为全球节能减排的重要手段之一。中国自 2002年加入国际 CDM项目开发起,凭借巨大的温室气体减排供给市场及政府的正确引导与支持,国内 CDM市场迅速发展。截止 2010年 12月底,已获国家发改委批准的项目2847个,已获联合国CDM执行理事会(EB)成功注册的项目总数 1145个,有 336个已获 GER签发,处于全球领先地位。湖南省委、省政府高度重视和支持 CDM项目的开发,除了将 CDM项目列入 “十一五”科技发展规划和科技计划重点项目库外,省科技厅还专门成立了“湖南省 CDM项目服务中心”,使湖南的 CDM项目开发工作短短 5年内取得了重大进展。从 2005年第一个CDM项目在国家发改委获批发展到 2010年底的 155个,获得了上亿元减排收益。但相对先进省市区,湖南的 CDM项目开发仍有一定差距。笔者拟通过对湖南与其它省市区 CDM项目开发的比较分析,探究湖南 CDM项目开发过程存在的主要问题及今后发展的政策措施。

一、湖南 CDM项目开发与其它省市区的比较

根据目前制度安排,CDM项目开发与碳交易要经过一个严格的流程。首先需要得到东道国指定的本国 CDM主管机构审批(我国 CDM主管机构是国家发改委),再由联合国执行理事会(EB)确定注册资格,然后测定项目碳减排量获得 CER签发,最后项目买家才根据核准减排量支付碳交易金额[1]。笔者拟从审批、注册、签发三个阶段来分析湖南和其它省市区的 CDM项目开发情况。

1、国家发改委审批项目的比较分析

截至 2010年 12月底,全国已经获得国家发改委审批的 CDM项目为 2847个(见表 1)。湖南已获国家发改委审批的项目数为 155个,占全国项目总数的 5.4%,排第四位,排在云南(316个)、四川(277个)、内蒙古(211个)之后,这说明整体上湖南 CDM项目开发工作居于全国的先进行列。但从估计年减排量看(见表 2),全国 CDM项目估计年总减排二氧化碳 5.09亿吨,平均每个项目年减排17.88万吨。项目估计年平均减排量排名前三的分别是江苏(46.63万吨)、上海(41.42万吨)、浙江(39.02万吨)。湖南省 155个项目估计年总减排二氧化碳为 1539.6万吨,排名全国第十三位,占全国减排量的 3%。平均每个项目估计年减排为 9.93万吨,不仅远低于全国每个项目年减排的平均数,而且排名在 26位,仅高于贵州、青海、江西和海南。这充分说明湖南省的 CDM项目数量虽然多,但项目的平均规模非常小。

表1 国家发改委已审核批准的 CDM项目数 ②(单位:个)

表2 国家发改委已审批的 CDM项目估计年减排量②(单位:tCO2e)

2、执行理事会(EB)注册项目的比较分析

截至 2010年 12月底,全国共有 1145个项目在联合国执行理事会(EB)成功注册(见表 3),注册率③为 40.2%。湖南 2005年 12月第一个 CDM项目——郴州鱼仔口水电站项目在 EB注册成功后,便不断有新的项目注册,目前已累计注册 69个项目,全国排名第五,排在云南(137个)、内蒙古(119个)、四川(102个)和甘肃(75个)之后,注册率为 44.5%,略高于全国平均水平。这说明湖南在推动国家发改委审批项目的 EB注册方面是积极主动的。从注册项目的二氧化碳年减排量看,全国总计为 2.72亿吨,占国家发改委审批项目减排总量的 53.4%。湖南 69个项目的估计年减排总量为826万吨,全国排名第十一,占国家发改委审批项目年减排总量的 53.7%,略高于全国平均水平,排名第十。在湖南平均项目偏小的情况下,说明湖南在尽量选择大型项目申请 EB注册。但即便如此,湖南注册项目的年减排总量排名仍然低于注册项目数的排名。

表3 在 EB注册的 CDM项目数及注册率②(单位: 个、%)

表4 在 EB注册的 CDM项目估计年减排量②(单位:tCO2e)

3、获取 GER签发项目的比较分析

截至 2010年 12月底,全国共有 336个项目通过并获得 GER的签发,获签率④为 29.3%(见表5)。湖南已有 19个 CDM项目获得 GER签发,从项目数来看全国排名第四,排在内蒙古(40个)、云南(35个)、河北(20个)之后,但获签率只有27.5%,低于全国平均水平。全国已获 GER签发的项目估计年减排量为 1.5亿吨二氧化碳,占已注册项目估计年减排量的 55.3%。湖南获签项目的估计年减排量为 336万吨,总量上全国排名第十位,但获签项目估计年减排量占注册项目估计年减排量的比率只有 40.7%,不仅低于全国平均水平,而且与北京(100%)、浙江(92.6%)、江苏(84.7%)、辽宁(77.2%)相距甚远。

表5 各省已获 GER签发的 CDM项目数②(单位:个)

二、湖南 CDM项目开发存在的主要问题及原因

1、项目开发不足

湖南作为“两型社会”建设的综合配套改革实验区,理应在节能减排方面率先发展;CDM项目开发作为节能减排的标志性工程之一,湖南也应走在全国的前列。但事实上湖南的 CDM项目审批数和EB注册数不及云南省的 1/2,GER签发数也不及内蒙古的 1/2,这说明湖南 CDM项目开发与“两型社会”建设的要求是不相适应的。究其原因,一方面是由于 CDM项目前期的设计、包装等费用至少需要投入 10万美元[2],这些投资在项目规模小、审批结果不确定的情况下就形成高成本和高风险,从而极大地约束了企业开发 CDM项目的积极性,致使很多可以利用 CDM的项目资源被白白浪费;另一方面是由于 CDM项目审批、注册、签发、交易的程序复杂而缓慢,很多企业缺乏专业的 CDM项目操作和 PDD(项目设计文件)技术人才,特别是对 CDM项目的方法学研究不透,造成企业开发 CDM项目的主动性不够,或是即便参与项目开发也极容易遭到拒绝签发。

2、项目规模过小

虽然湖南省 CDM项目的审批数、EB注册数和GER签发数居全国前列,但项目的规模过小,不仅平均估计年减排二氧化碳量低于全国平均水平,而且与主要省份相距甚远,仅是江苏的 1/5、浙江和山西的 1/4、四川的 1/2。笔者认为,形成这种局面的主要原因是湖南以小水电项目开发为主,而小水电项目一般只有几万吨的减排量,这就约束了项目的规模。同时,由于项目规模小,一方面每个项目要通过国家发改委审批、EB注册和 GER签发,项目流程的固定成本将导致单位减排量的成本高;另一方面即使项目获得 GER签发,在碳交易市场上所得到的国外合作买家支付的收益也少,这就势必降低 CDM项目开发的经济效益。

3、项目类型过少

从表 6可见,湖南 CDM项目的类型主要集中在新能源和可再生能源领域,三个阶段的该类型项目数分别占总项目数的 76.47%、89.06%和 84.21%。而湖南有发展优势的节能和甲烷项目都只占很小的比例,而垃圾焚烧发电、造林和再造林、N2O分解消除和HFC-23分解项目的开发还是空白。而且,在新能源和可再生能源领域中 90%是小水电项目,几乎没有涉及到风能、太阳能、生物质能等其他新能源的开发。这一方面是湖南水资源丰富,小水电项目方法学相对简单和成熟所致;另一方面是由于湖南在其它新能源领域技术创新相对不足、具有自主知识产权的新能源技术过少所造成的。同时,由于小水电项目依赖自然环境,过度开发容易造成生态环境的破坏,而且这方面的因素正越来越受到国际社会的关注[3],所以过度依赖小水电项目势必会影响湖南 CDM项目开发的可持续性。

表6 湖南省各阶段开发项目范围②(单位:个)

4、项目买家过窄

理论上说,《京都议定书》的附件—国家都可以成为 CDM项目的买家⑤,而湖南通过国家发改委审批的 155个 CDM项目的买方国家只涉及到 12个(见表 7),只占整个附件—国家的 35.3%,且主要以欧洲国家为主,约占 80%,其中英国是最大买家,占项目总数的 27%,其次为瑞典和日本,分别占项目总数的 21%和 12%。造成过多地依赖欧洲买家的主要原因,一是最大的附件—国家美国没有在《京都议定书》上签字,从而约束了发展中国家对美国买家的选择;二是欧洲排放交易系统是目前世界上最完善和最具约束力的碳交易系统,从而使欧洲国家较容易成为 CDM项目的买家。即便如此,笔者认为俄罗斯、澳大利亚、新西兰等非欧洲国家以及欧洲国家中的法国、西班牙、比利时等国家都可以成为 CDM项目的买家,湖南只有更广阔地开拓买家市场才能使 CDM项目开发做大做强。

表7 湖南省已审批的 CDM项目买方情况②(单位:个)

三、湖南加速推进 CDM项目开发的政策建议

1、加强宣传和专业人才队伍建设

由于 CDM项目开发是新生事物,从开始至今只有短短的几年时间,社会对其认同度较低,专业操作人员更少。所以,一方面政府应该加大对 CDM项目的宣传力度,通过利用大众传播媒体、编写 CDM知识读本和构建公共资源信息交流的平台向企业和其他相关部门宣传 CDM知识,提供技术信息和项目操作经验,引导企业积极主动地参与到 CDM项目开发中来。另一方面,政府应特别重视加强 CDM专业人才队伍建设,充分发挥专业研究单位及高等院校的专业培训力量,结合湖南省产业特点和 “十二五”规划重点项目,积极开展方法学研究,通过定期培训和国内外经验的交流和学习,培养出一批具有 CDM理论修养和实践操作能力的专业人才队伍。

2、完善中介服务机构,形成分工协作体系

由于 CDM项目开发流程的复杂性和技术的先进性,决定了企业开发 CDM项目必须由专业中介服务机构或咨询机构来代理。目前,国家虽然没有统一认定 CDM项目中介服务机构的资质和从业人员的资质,但通过中介机构来推动 CDM项目的开发已是大势所趋。笔者认为,CDM项目中介服务机构应由官方机构和民间机构分工协作而成,就湖南而言,官方机构除了省科技厅的 “湖南省 CDM项目服务中心”外,还应在省发改委成立“湖南省 CDM项目申报服务中心”,民间机构应由 3-4家 CDM项目咨询服务机构组成,并形成民间机构代理编写 CDM项目设计文件,科技厅的服务机构主要代理方法学研究和二氧化碳的监测,发改委的服务机构主要代理CDM项目的申请和注册的分工协作体系。同时各中介机构严格遵照《清洁发展机制项目运行管理办法》的规定运行。

3、拓宽项目领域,扩大项目规模

根据当前国际 CDM发展状况,中国政府关于CDM的优先发展领域和湖南省的产业结构情况分析,笔者认为,湖南省未来应重点发展的 CDM项目领域主要有:(1)工业节能和工业废气利用项目。可以利用重工业企业中大量的高炉煤气、焦炉煤气、转炉煤气副产品实现燃气发电,如华菱涟钢废热和废气自备电厂项目,安石星源发电有限公司的焦炉废气余热发电项目等就是值得借鉴的 CDM实例。(2)水力发电和小水电项目。尽管目前小水电项目已经成为湖南省 CDM的主力,但是湖南省境内河流密布,雨量充沛,水能资源可开发量 1299万千瓦,小水电可开发量占 40.7%,因此,小水电项目还将会在长时间内作为湖南省 CDM开发的重点领域,可以重点开发桃源会人溪、石门渫水、涔水水能资源。(3)风能发电项目。湖南省内10米高处风能资源总储量约为 5720万千瓦,技术可开发量为 95万千瓦,主要分布在洞庭湖区、湘江河谷地带和湘南(江华、江永、道县)以及湘西南(城步、雪峰山)的高山和峡谷。可以重点发展即将建设的天塘山风电场,沅江大中型风力发电场,南山牧场风力发电场等[4]。(4)垃圾焚烧发电项目。湖南省政府将在 3年内投资 75.6亿元建 102座生活垃圾无害化处理厂,新增日处理能力 2.61万吨,实现全省县城以上城镇生活垃圾无害化处理设施全覆盖。可见,城市垃圾焚烧和填埋气甲烷回收利用是 CDM项目的重大资源。

4、制定对 CDM项目开发的支持政策

湖南省委、省政府应贯彻落实国家对碳交易扶持的相关优惠政策,并根据湖南的实际情况,进一步出台鼓励支持政策,开辟 CDM项目在项目审批、投融资、税收等方面的绿色通道,营造有利于碳交易发展的政策环境。多方面筹措资金,采取贴息、奖励等方式,加大财政支持力度,建立 CDM项目专项启动资金,探索设立碳交易发展引导基金,调动项目企业发展碳交易的积极性。政府应积极引进战略投资者,采取跟进投资、阶段参股和融资担保的形式,催生孵化 CDM项目,促进碳交易市场发展。

5、制定符合省情的 CDM项目发展规划

省委、省政府要利用制定 “十二五”规划的契机,制定符合省情的 CDM项目开发专项规划,把清洁发展机制纳入全省及各市县可持续发展战略和行动计划之中。为编好此专项规划,应对湖南省各个行业的潜在的 CDM项目进行分析,并建立相关数据库,确定中长期发展方向和战略目标。调整和优化CDM项目类型,选择操作性强,规模大、审批可能性高的项目组成重点项目库,有重点的支持。同时,要加强低碳技术和低碳产品的开发利用,加强国际合作,多方面寻找国际买家,有效利用发达国家在CDM项目合作中的技术转让,引进吸收再创造,促进我省产业技术升级,保证规划的落实与执行,保证更全面、更健康、更快速地推进两型社会建设。

【注 释】

①CDM(Clean DevelopmentMechanis m),即清洁发展机制,是指允许京都议定书的附录一类国家通过提供资金与技术的方式在附录二类国家投资实施温室气体减排项目,并据此获得所产生的核准减排量(CER),以使得这些附录一类国家遵守他们在议定书中所承诺的约束性的减排义务。 (可参见清华大学全球环境研究中心 .中国清洁发展机制项目开发与实践 [M].北京:科学出版社,2008,4-5.)

②资料来源于中国清洁发展机制网 CDM项目数据库,数据统计截止日期 2010年 12月 31日。西藏批准的项目数为 0,未在表中体现,下同。

③注册率即注册成功的项目占国家发改委批准项目的比率。

④获签率即获得 GER签证的项目占注册项目的比率。

⑤附件—国家共 34个。

[1]董慧芹,蒋 栋,冯士军 .河北省清洁发展机制现状及发展对策建议 [J].能源研究与信息,2007,(4):193-198.

[2]刘兰翠,吴 刚 .我国 CDM项目的现状和思考 [J].中国能源,2007,(3):34-39.

[3]陈伟杰,任晓冬,熊康宁 .贵州省 CDM项目开发利用状况及未来开发优势领域 [J].贵阳学院学报,2010,(2):6-12.

[4]常德市发展和改革委员会 .《京都议定书》和我们应做的工作 [EB/OL].http://www.cdcity.gov.cn/cdfgw/735297081 6612466688/20060724/136533.html.2006,2011-04-26.

The Achievement and Gap of Hunan CDM Project and Relative Policy Advice

CHU Er-m ing CHAO Fei-hong
(Business School of Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105)

Based on the CDM project development procedure,from the three stages(approval of nation development and refor m commission,EB registered and GERs released),we compared the data with those of other provinces,and found that Hunan provincial CDM project developed quickly,but there were still some problems,such as development shortage,s mall scale and less types and so on.Based on Hunan provincial actual situation,in futurewe should strengthen publicity and construct professional personnel,improve inter mediary services,expand the project areas,strengthen policy support,etc.to promote the steady development of Hunan CDM Project.

two type society;CDM projects;clean developmentmechanis m;GERs;carbon trading

D922.68;X16;X38

A

2095-1361(2011)03-0052-05

2011-04-26

楚尔鸣(1965- ),男,湖南湘潭人,湘潭大学商学院院长,教授,博士生导师,主要研究领域:金融学

(编辑:程甸;校对:朱恒)