基本养老保险关系转移持续探讨＊

郭 帅，李 明

（扬州大学商学院，江苏 扬州 225009）

随着改革开放深入和市场经济发展，资源配置需要进一步优化，劳动力的跨地区流动也愈加常见，但养老保险关系的跨地区转移和接续曾经成为困扰众多劳动者的难题，一度阻碍民生问题的解决乃至和谐社会的建设。2010年1月1日国务院颁布并实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这对于更好地保障流动就业人群特别是农民工的权益，建立健全全国统一的社会保险制度，具有积极的影响。因此，研究新办法在当前情况下的实施现状，有针对性的提出合理化和可行化的建议具有重要的意义。

1 新办法实施评介

《暂行办法》对当前我国社保领域的养老保险关系转移持续做出了政策上的规定，重点解决了以下四个问题：

1.1 实现了养老保险跨省转移，保障劳动者在跨省流动就业中基本养老保险关系的顺畅转移接续

《暂行办法》明确规定，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可于跨省就业时随同转移；转移个人账户储存额的同时，还可以转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，农民工享有与城镇人同等待遇。

1.2 解决了养老保险权益异地认同问题

新办法规定了12%的单位缴费资金转移量，以平衡地区之间的资金关系。这个规定使单位缴费的大部分随跨省流动就业转给了转入地，减轻了转入地未来长期的资金支付压力；少部分留给转出地，用于确保当期基本养老金支付，转入地和转出地都拥有自己的资金来源保障，有利于保证转出地和转入地双方的积极性。另外，新办法对于异地养老保险关系转移持续的办理流程、转移条件也有明确规定。

1.3 解决了农民工退保问题

通过明确城乡一视同仁、权益累加计算的政策导向，给予农民工长期稳定的预期；养老保险待遇领取地得以确定，部分特殊人群如农民工无需再“退保”。《暂行办法》以“唯一性”为原则，依次确定了相关地区在养老保险转移和领取中的责任，便于消除由于地区职责不清，个别转出地和转入地相互推诿的现象。另外，办法规定只要农民工参保缴费，无论是在不同城镇就业参保还是间断性在城镇就业参保，其养老保险权益都可以累加计算，这就给了农民工一个稳定的预期，让每一个缴费满15年以上的参保人员都能在一个地方领到基本养老金。

1.4 新办法凸显了经办机构和人员提升服务质量、方便人民群众的特色

“领凭证，拨电话，办手续，转资金”的模式使办理流程和手续大大简化，在效率和服务上也有较大提高。

自去年初实施以来，《暂行办法》在还原制度公平、保障法定养老权益、扩大社保参保范围以及实现城乡统筹等方面取得了明显的成就，为加速城镇化进程、促进统一的全国劳动力大市场、保证流动就业人员特别是农民工的生活质量提供了政策上的保障。

2 新办法实施中存在的问题及其原因

当前我国经济和地区发展现状以及养老保险关系转移本身的复杂和敏感性决定了其仍处于地区统筹的阶段，因而产生了养老保险关系转移持续的问题。根据现有养老保险制度，基本养老保险关系可以实现在不同统筹区域转移。但在实际政策、管理和操作实践中，这种转移并不顺畅，面临几大问题。

2.1 经济阶梯型布局导致地区参保与收益水平差异

当前我国经济发展模式下，产生了东、中、西三大模块，即东部发达地区，西部欠发达地区以及二者之间的中部“塌陷”地区。三大模块的地区经济总规模、政府社保支付能力、居民收入水平与生活质量、养老保险统筹层次参差不齐，导致地区之间企业养老保险在缴费比例、支付标准等方面千差万别。例如，长期在东部地区就业的参保人员，在回到西部地区办理养老保险关系转移时，就会面临实际缴费金额差异和养老保险“缩水”等问题。

2.2 统筹仍处于省级层次，各统筹区缺乏统一协调，各自为政

制度和程序上的不同使操作办法、口径不统一，养老保险关系异地对接困难。例如，国家对养老保险的计算方式是以自然年度计算的，而江苏省内计算养老保险的方法是以一年的 7月到次年6月为一整年，为了符合国家规定，江苏省不得不改变计算方式，增加了大量的工作量。当前，我国地县级市众多，差异很大，导致了养老保险统筹层次低、统筹难度大等缺陷。另外，国内信息一体化进程与信息交换平台尚未建立，使养老保险关系转移持续更多的通过人工传递和转移，既受客观环境影响，也容易造成传递中信息的失真和滞后。转入地、转出地之间信息交流不畅通、手续办理制度不统一，使转移手续的“交易成本”加大，纷繁复杂而又不尽相同的审批和结算程序，组织、人事、劳保部门的交叉跑动，加重了参保人的转移成本和账户补建难度。

2.3 虽然正常调动人员顺畅转移，但自我流动人员难以实现

从新办法一年来的施行状况来看，部分经上级组织、领导机关和重点单位调转工作的人员能够实现养老保险关系的顺畅转移，而自我流动人员的相关转移程序却比较复杂，这些群体包括了破产企业原有职工、企业改制后与原单位终止或解除劳动关系的人员、再就业服务中心期满或关闭后出“中心”的人员、原工作单位终止或解除劳动关系的制度内人员事业单位改制为企业后的职工、从机关事业单位流动到企业的职工、参加农村养老保险的进城农民工等。这不仅在一定程度上弱化了养老保险的保障功能，而且阻碍了劳动力这一重要生产要素在全国范围内的正常流动和配置，对经济社会的协调发展产生了不利的影响。

2.4 对于农民工，形成养老保险权益的“隐性便携性损失”

“便携性”是指积累的养老金权益在计划项目间相互转移的便利程度和交易费用的高低。《暂行办法》出台后，农民工在未达到待遇领取年龄前不得办理退保手续，这从社保制度源头上解决了困扰异地就业养老保险关系跨省转移接续多年的“便携性损失”的痼疾，使中国社保制度从此走出了统筹层次低造成的“便携性陷阱”。但目前没有退保农民工所存在的“隐性便携性损失”也值得我们思考。根据新办法规定，“基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累积缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇”。据统计，60%以上的农民工在一个地方持续工作时间不会超过10年。正是由于这种对未来工作地点和时间的不确定，以及打工地与户籍地在经济发展水平、工资水平和社保权益层次上存在着很大差距，一些在发达地区打工的农民工在工作地按照高支付标准缴纳养老保险金，而在回到户籍地或者其他城市时要按照当地的低标准领取养老金——投入多、回报少，使得部分参保人员利益受到了隐性损害。

3 完善《暂行办法》的建议

综上对《暂行办法》实施现状的评介和问题分析，我们提出以下对策建议，以期新办法能够日臻完善。

3.1 加强中央政府的政策协调能力，加强地方政府之间的合作

养老保险统筹层次与分散风险能力和流动性密切相关，统筹层次越高，分散风险的能力以及养老保险基金的流动性也就越强。鉴于欧盟在现有社保制度基础上实现各成员国之间的“协调”而非“统一”的原则，在办理结算过程中既要统一业务经办规程，又要在计算年限方面实现全国统筹和协调。建立全国统一的劳动者养老保险信息库，实现全国联网和数据共享并进行及时的数据更新，也有利于减少因年限计算差异带来的麻烦。

3.2 推行社会保障“一卡通”，促进社会保障领域信息化建设

当前我国养老保险关系转移统筹层次低、信息化建设相对落后，因而一方面要建立面向全国、服务全国的养老保险关系数据操作平台，实现相关资料和信息的异地输入与共享，从统筹层次、计算方法、领取记录等方面实现及时性更新与传递，以方便社保中心工作的顺畅进行和个人社保信息的实时查询。另一方面，推行社会保障“一卡通”，并以之作为养老保险分段计算模式的技术载体。通过制度和程序要求，促进个人账户资金等信息随参保人员工作转移而流动。缴费地区、缴费时段实现分段计算，不同地区的社保经办机构负责将资金划转到参保人员办理退休手续的地区，养老金由最后退休地负责发放，最终实现养老保险关系无障碍流动。

3.3 加强业务和基金监管，提高社保经办人业务素质

根据《暂行办法》规定：养老金由最后参保地汇总并统一发放。这次改革对各经办单位产生较大压力，转移程序复杂，时间短，工作量增加，并做出了在45个工作日内必须完成好流动人员养老保险转移工作的规定。各省内、地县级市内应组织相关业务培训，由熟练职工进行要点讲解，最终实现全部操作的电子化和简洁化。另外，为防止各参保地相互推诿、拖欠和截留资金，应该在现有机构设置基础上，增设全国养老金结算划转监督机构，完善各参保地与参保人之间、参保地与参保地之间的对账机制，以起到中间统筹的作用。大力推进规范化、信息化建设，简化转移手续，提高办事效率，以良好的业务素质、标致的服务水准，体现服务型政府的人员素养和办事效率。

3.4 加大宣传和沟通力度，促进政策更好的落实

流动人员中的大部分是往返于城乡间的农民工，他们受文化程度影响，在对新办法认识和应用方面会存在一定不方便。因此，相关部门要健全和规范养老保险关系转移持续经办机构建设，加强宣传工作，以江苏省仪征市为例，当地劳动保障局通过媒体、社会保障专刊、社保大厅电脑触摸屏、各乡镇劳动保障所配合等方式实现了很好的宣传。另外，在新办法的实施过程中，要把经办机构的人员编制、经费保障作为重点，加大监察力度；强化流动就业者的法律意识，提高依法参保缴费、合理持续转移的自觉性，保证其合法养老权益不受侵犯。流动就业者了解和认识新办法，有利于保障自己的养老权益，也能够对政府部门工作进行合理监督，推进政府机构改革，进一步完善我国社会保障制度。

4 结束语

我国的养老保险制度仍处在不断改革和完善之中，而养老保险关系的转移持续也必须不断适应国情、完善发展。当前，新办法在实行过程中存在宣传与了解不够、内容本身不足等问题。我们通过此次研究也了解到了广大流动就业人员对新政策的反映和关注，故对其实施现状、重要意义进行定性分析，并在此基础上提出我们的建议。我们期待新政策能够不断完善，以更好的惠民、利民和便民。

1 邢瑞莱.养老保险关系异地转移几个亟待解决的问题［J］.中国劳动保障，2010（02）

2 石雷.实现跨地区顺畅转续保障参保人员权益——解读《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》［J］.共产党人，2010（04）

3 胡倩.基本养老保险关系转移接续新探［J］.时代金融，2010（04）

4 张伟兵、徐丽敏.农民工养老保险关系转移机制探索——基于欧盟经验的分析和思考［J］.长白学刊，2009（01）

5 邹伟.浅述我国养老保险关系转移接续制度的发展历程［J］.现代企业文化，2008（33）

6 田宇.养老保险关系转移的思考［J］.科学之友，2010（04）