地方政府腐败风险与对策思考

摘要：国际研究的经验表明，一个国家的地方政府腐败，往往是该国腐败的重中之重。地方政府拥有很大的公权力，它们有权分配国家资源给民众，而且能够直接提供地方公共服务。与公民的密切接触及其执政中握有巨大且缺乏有效约束的决策公权力，使得地方政府在腐败攻势面前更加脆弱，也更加容易成为腐败高发区与重灾区。地方政府容易腐败的风险包括地方财权的膨胀与滥用风险；地方政府自由的人事权力；公共服务提供过程中的密切互动与寻租问题；地方官员与商人的亲密关系以及地方势力网络的干扰及地方政府执行力缺失与渎职。国家反腐运动应该认真考虑地方反腐在公民生活中的作用，以及地方反腐在全国反腐战斗中的特殊地位，从而提高全国性治理腐败的效率。

关键词：地方政府、腐败风险、对策

On Anti-Corruption of Local Government

Abstract: Experiences from international community indicates that the corruption of local government could be the serious spot of corruption in a country. Local government enjoys significant power; it can allocate public recourses to local citizens and distribute public services. It has more opportunities to contact with local citizens and agencies than central government. This proximity to the citizens and its drifting away power leads to critically vulnerable to corruption. The risks of corruption of local government mainly concerns following aspects: power abusing and power inflation of local public finance; power of patronage; lack of capability and malfeasance; freedom to hire and fire; rent-seeking of the public service delivery; intimate relation with local businesses. finally, framework reconstruction of local anti-corruption. State anti-corruption should put emphasis on local level and integrate local anti-corruption into national campaign.

Keywords: Local government Risk of Corruption Countermeasures

当今国际反腐败组织大多聚焦于中央政府层面的权力滥用与违法行为。然而，地方政府也拥有很大的公权力，它们有权分配国家资源给民众，而且能够直接提供地方公共服务。现实情况表明，公民日常生活更多地是与地方政府发生联系而不是中央政府。与公民的密切接触及其执政中握有巨大且缺乏有效约束的决策公权力，使得地方政府在腐败攻势面前更加脆弱，也更加容易成为腐败高发区与重灾区。

国际反腐败的经验表明，更加明晰与具体的战略与战术工具对于甄别和及时发现地方政府腐败风险，以及构建地方诚信体系更加有效。比如，运用地方政府治理与腐败指数能够更加及时地发现腐败苗头。公民社会有序参与其中对地方反腐行动至关重要。制度革新，比如设立独立地方反腐机构能够让公民参与并及时发现失察的反腐机制与政策疏漏，该措施能够提升利益相关方合作，并且为地方反腐倡导者放入有效运作提供积极帮助。

一 地方政府的特殊角色

地方政府在提供与管理公共服务方面，常常发挥着十分重要且突出的作用。这些公共服务包括：发证与登记注册、公路维护、城市规划及公用事业管理等诸多方面。在许多国家，地方政府也提供关键与核心的公共服务，包括社会保障、公共医疗与义务教育等，同时还肩负经济发展与消除贫困的双重责任。这样一来，地方政府常常成为公民首先且直接感知的国家机构，甚至有时会成为统治者联系公民社会的唯一桥梁与纽带。

地方政府的权力与结构在不同国家表现出不同的形式，这折射出一个长期的关于去中央化以及地方扩权孰优孰劣的争论。无论是采用何种集权与分权，地方政府的高腐败风险是得到国际社会一致认可的。地方政府包括地方立法、司法与行政管理机构，它们一般是按照省、市、县这样的分层结构来划分的。地方政府在财政与运营上的自主权在不同国家有很大差异。中央政府或许会下方自治决策权，包括政治与立法自治权；或者是地方政府作为一个代表机构，只对中央负责，自身没有太大决策权。相应地，一些地方政府（尤其是发展中国家）主要是依赖中央的财政拨款；而另一些地方政府则具有一定的财政收入能力，它们有权根据它们提供的公共服务来设立与征收税款。本世纪初的统计数据表明，有些国家的地方政府85％-90％资金来源于中央政府，而有些国家的地方政府90％的收入靠自己来解决。

二、地方政府的腐败风险

国际研究的许多经验表明，一个国家的地方政府腐败，往往是该国腐败的重中之重。调查表明，全球地方政府的腐败程度远远大于中央政府的腐败程度，尤其是在非洲及南美洲的部分国家。许多全球非政府组织开始将关注重心转移到这些潜在的腐败地方政府身上，致力于推动全球地方政府的反腐败立法及监督行动。

将反腐败聚焦于地方政府的一个重要原因是，其腐败的政治经济环境有其自身特色。许多学者指出，地方政府官员通常比中央决策者拥有更大的自由裁量权。他们强调指出地方政府具有相对复杂性，地方政府常常能够游离于中央政府的有效监管之外，这样一来，地方官员就经常有更大机会来大肆受贿索贿，并且滥用自己的地位与公权力从事寻租活动。

具体来说，以下几个方面的风险是地方政府容易腐败的原因：

（一）地方财权的膨胀与滥用风险

无论是中央财政通过行政层级拨付给地方政府的资金，还是地方政府自己增加财政收入，都增大了对地方公共财政控制的难度与风险。上述状况加剧了预算腐败与欺诈的潜在风险，尤其是侵吞和截留挪用中央拨付的公共资金以及地方公共财政收入。从亚洲印度尼西亚一些地区与省的腐败案例中可以发现地方财政预算欺诈行为比例甚至超过60％。更深入的研究表明，该国用于修建乡村公路的款项有30％被挪用。非洲尼日利亚一些资源丰富的省份公共财政收入也被很大程度上挪用，尽管当地石油财源极大地提升了地方政府的财政能力，但只有微不足道的资金被用于投资当地的公共服务。

（二）地方政府自由地招聘与解雇员工的人事权力

无需经过中央政府批准，地方政府招聘与解雇员工的自主权，使地方政府的独立性大大增强。如果中央政府再缺乏有效的控制与监管措施，地方政府在招聘与解雇员工的活动中就有非常大的腐败与寻租机会。举例来说，韩国与秘鲁的政治候选人通常都依靠他们的亲戚与朋友募集竞选资金。如果候选人顺利当选，这些施惠者必然要求回报，这样一来，当选的地方官员就会利用其掌控的地方行政资源（尤其是雇佣权力），来安插其亲信与政治献金者。在欧洲的斯洛伐克，地方市政人力资源管理中的任人唯亲与裙带关系成为地方政府腐败的主要原因，一项调查中有超过50％的受访者告知自己亲身经历过地方政府的人事权力寻租活动，他们认为如果要想在地方市政当局谋到一份差事，行贿地方官员似乎是唯一奏效的不二法门。

（三）公共服务提供过程中的密切互动与寻租问题

考虑到地方政府在提供公共产品与服务的过程中，地方官员与当地民众有更多直接接触机会。这种情况虽然会有利于增强地方政府的治理能力，但是也会增加其在公共服务提供过程中的腐败风险，比如在发证与征税等诸多领域。2009年国际调查数据显示，发展中国家有超过40％的受访者反映地方官员在执行公务时存在或明或暗的索贿行为。地方腐败包括在提供公共服务时的受贿行为，地方官员收取贿赂并承诺提供更快与更优惠的公共服务。国际一些教育观察机构也发现在地方学校的注册及考试中的政府乱收费现象，即便这些费用是中央政府明令禁止收取的。

（四）地方官员与商人的亲密关系

地方政府与利益相关方的密切关系，同样也使地方政府与商人之间有更多的互动与寻租机会，这样会破坏公平的交易程序。在地方市场，通常企业数量更少，在争抢政府订单时其利益冲突也更加激烈。在秘鲁，地方政府采购合同通常最容易滋生腐败，公共合同与订单常常会发包给那些支持胜选地方官员的企业主。在斯洛伐克，正如许多其他处于经济转型期的国家一样，土地管理成为腐败的高发区，国有资产的出售以及建筑项目合同被认为是需要重点关注的地方。研究表明，地方政府与投资客在许多方面存在博弈，投资者希望通过行贿来换得宽松的政府监管及逃避税款，特别是在建筑与房地产行业。

（五）地方势力网络的干扰

地方政府特别容易受到一些地方势力与团体利用世袭与裙带关系影响其决策制定，从而侵蚀地方公共责任根基。比如地方强权家庭、地方长官的主导影响力及互惠的历史传统，再加上地方官员冗长的任期，都可能会导致地方精英阶层长期垄断地方权力导致剥夺与巧取豪夺现象。在非洲利比亚，地方高官的任命是国家政治精英指定的，这意味着对于公民社会的关键公共责任机制缺失，地方官员通常不认为他们应该对地方民众负责，而是更加在乎中央领导对他们的看法。地方官员选择性地使用他们的权力区别对待不同群体，这样会有意无意地损害社会公平正义，地方精英治理对资源的过度攫取会导致民族分裂、暴力与社会不稳定等潜在风险。

（六）地方政府执行力缺失与渎职

地方人力与财力的有限性经常会制约其有效的监管与规范。相对于中央政府，许多地方机构缺乏执行力，再加之不能领取预期的薪水，这样就会大大刺激地方官员以腐败作为弥补其收入不足的手段。由于缺乏有效的监管与制约，地方政府的腐败范围与程度有不断增大的趋势，再加之地方政府的行动通常没有受到独立第三方审计机构及媒体的实时监督，其滥用公共资金与资源的腐败之势更加猖獗。

三、地方反腐的对策思考

地方反腐为全球反腐机构及其倡导者提供了一个难得的机会，引领地方民众反对腐败与权力滥用，在那些深受腐败之害的公民与社区中更加切实可行。通过整合共同的反腐经验，地方反腐败联盟能够逐步建立良好的合作关系。地方反腐倡导者取得进步，他们的成绩为当地居民有目共睹，这一方面会展示其透明与诚信度，同时也会极大地提升当地的公共服务水平。

地方反腐常常能够有力支持、补充甚至超越国家层面的反腐败工作。在秘鲁，采用地方干预模式试点，包括及时警示腐败风险和培育地方社会监督能力。在利比里亚，地方腐败监督与干预系统被用来作为国家治理委员会进行决策时的重要参考指标。

（一）评估地方腐败风险

当在地方施行一套反腐项目时，收集所有与地方政府部门及机构的腐败信息至关重要。选择一个腐败重灾省份，绘制出腐败风险地图，对绝大多数地方公共部门的腐败信息进行分析。抽样调查信息表明，地方政府公共信息的公开困难及地方非政府组织的发育不足都会加大地方腐败风险。

（二）实时监控地方政府的表现

公民社会参与监督地方公共预算分配及公共服务与产品的提供，有助于确保地方政府的公共财政资金用在本该使用的地方。在印度，有一些非政府组织实时披露地方政府在公共预算及公共服务提供方面的违法与腐败行为，这类公民社会审核组织增强了公民全程参与监督地方公共治理以及挑战地方腐败的能力。非洲肯尼亚的公民社会参与者利用一整套的社会审核工具，比如公民记分卡、公众回声论坛等方式，追问地方发展资金如何被管理与使用，实时监督公共资金的流向。让公民通过网络参与地方公共服务监督，信息技术的优势也在反腐败中发挥作用，被用来督促与提高地方政府行政的透明度。

（三）增强地方反腐能力

构建地方政府系统的诚信框架要求地方政府的机构改革，反腐败运动应该包括推进公共服务革新、增强司法诚信、提升金融控制能力以及修正地方行政程序。除此而外，创建独立地方反腐机构对于调查与及时披露腐败行为发挥着突出的作用。尽管它们相对于国家层面的反腐机构还势单力薄，但它们在反腐败中的成绩则不容小觑。国际上比较成功的地方反腐机构，比如美国佛罗里达州及澳大利亚新南威尔士州的地方反腐机构，都取得了不俗的反腐战绩。通过培训草根代表可以使反腐败活动在公民社会中起到乘数效应，使更多的公民参与到地方反腐战斗中去，吹响号角打一场反腐败的人民战争。

（四）构建地方利益相关方反腐联盟

构建更大范围的利益相关方参与联盟，有助于坚定政治信念，以便贯彻改革措施，为反腐败工作提供坚实的社会基础。联合国发展项目建议，反腐败的伙伴应该包括：中央与地方政府机构与部门，公民社会组织，科研机构，社区组织，地方企业以及普通公民。特别是与地方政府官员及重要政治活动家建立牢固的关系，对于推进反腐责任及透明度方面至关重要。

国际经验表明，地方政府的主导作用有助于保证更多利益相关方的参与。需要强调的是为地方政府雇员进行腐败风险教育，一般也需要中央政府的大力扶持。国家反腐运动应该认真考虑地方反腐在公民生活中的作用，以及地方反腐在全国反腐战斗中的特殊地位。

[ 胡道玖（1973-），男，博士，江苏沭阳人，上海电力学院经济与管理学院，副教授，主要从事公共经济学方法论、国际经济伦理与企业社会责任研究。