行政吸纳社会的实践逻辑——基于个案的描述和分析

蒋金富

（中国人民大学，北京 100872）

行政吸纳社会的实践逻辑
——基于个案的描述和分析

蒋金富

（中国人民大学，北京 100872）

康晓光、韩恒借鉴“行政吸纳政治”的分析范式，提出“行政吸纳社会”的概念，以此来描述和解释自改革开放以来中国社会领域的变迁。行政吸纳社会理论对我们整体把握中国市民社会的发展现状而言，“有着较大的解释力”。以一家社会组织与政府的合作为例，考察行政吸纳社会的实践逻辑，并检验理论的描述和解释能力，同时，找出行政吸纳社会理论框架下不同策略的使用条件及其背后的实践逻辑。

行政吸纳社会；功能替代；合作；发展；撇弃

一、问题的提出

自改革开放以来，中国的社会领域发生了广泛而深刻的变迁，由此引起了学术界对中国国家与社会关系问题的热切关注和讨论。主流的做法是运用西方的理论分析中国的问题，其中市民社会和法团主义是两个主要的理论框架［1］。尽管市民社会和法团主义之间有很大不同，但二者都是以国家与社会的分离为基础。在权力分化的基础上，市民社会强调的是社会对国家权力的制约，而法团主义突出的是社会与国家之间的权力交换与合作［2］（p．2）。

然而，在中国，国家与社会的边界并不清楚。在转轨过程中，国家权力与社会力量两方面中都各有若干不同因素在不同方向上相互交织和作用。这个不断变化的动态过程，充满了冲突和妥协［3］。越来越多的学者开始以国家与社会的融合为视角考察中国的国家与社会关系。乔尔·S·米格代尔（Joel S．Migdal）认为，国家与社会关系既不是“国家中心的”，也不是“社会中心的”，而是“国家镶嵌在社会中”。肯尼思·W·福斯特（Kenneth W．Foster）的研究发现，不仅官办组织利用它们与国家之间已有的密切联系来提高社会参与，而且一些自治的民间组织也在主动寻求被国家的行政体系所吸纳［4］。赵秀梅基于资源依赖理论，提出了“权能互授”的概念来分析政府与草根NGO的合作：国家需要体制外的资源来提供公共服务，草根NGO需要依靠政府的权威来获得进入社区提供服务的合法性［5］。她在研究NGO回应政府管理的策略时还发现，NGO与政府之间已经形成了一个广泛的互动区域［3］。沈原在考察中国青少年发展基金会的演变过程中发现，尽管从形式上，它具有“社团法人”的身份，但若从本质上看，它依然具有共产主义组织的结构和性质，由此提出了“形同质异”的概念［6］（pp．177－201）。张紧跟、庄 文 嘉 发 现，在 国 家 的 底线控制与草根NGO的夹缝求生的互动过程中，NGO产生了“非正式政治”的行动策略［7］。

康晓光、韩恒借鉴了金耀基的“行政吸纳政治”①的分析范式，提出了“行政吸纳社会”的概念，以此来描述和解释改革开放以来中国社会领域的变迁。他们把行政吸纳社会的方式归纳为“限制”和“功能替代”。“限制”是为了防止社会组织挑战政府权威，是为了继续垄断政治权力，而“功能替代”是通过“延续”、“发展”、“收编”、“放任”等策略，发育出可控的社会组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除自治的社会组织存在的必要性，从功能上替代那些自治的社会组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的社会组织，最终达到消除挑战势力和满足社会需求的双重目的。他们认为，“功能替代”是一种更为精巧的控制手段，通过主动回应来自社会的需求，从功能上替代被统治者的自治诉求，从而达到通过替代实现控制的目的。政府不但赢得了权威政体的稳定，也赢得了经济和社会的发展［8］（pp．287－288）。

本文认为，行政吸纳社会是一种具有较强解释能力的分析范式。然而，康晓光、韩恒已有的研究主要是站在国家与社会关系结构形态层面来进行考察和分析。实际上，行政吸纳社会不仅是一个静态的结果，更是一个动态的互动过程。那么作为一个过程，这就需要研究者去进一步分析探讨行政吸纳社会的实践逻辑。在实践形态中，政府运用了哪些策略，每一种策略的运用需要具备哪些条件，遵循什么样的逻辑，彼此间存在哪些内在的联系？

针对以上这些问题，本文运用个案研究方法，以一家社会组织与政府在社区矫正服务上的合作为例，对行政吸纳社会的实践逻辑进行了考察。

二、研究方法与案例

（一）研究方法

本项研究属于个案研究。本研究以HZ组织（一家工商注册的草根NGO）和A市B区司法局在心理矫正服务上的合作为例。这是一个具有典型性的个案。具有典型性的个案可以提高个案研究结论的可外推性［9］。

在本案例中，首先，互动过程持续时间长。目前中国政府向社会组织购买公共服务的模式才刚刚起步，大多数项目的合作程度较浅。而HZ跟B区司法局自2003年10月份开始合作，迄今历经了3个项目周期。其次，案例中有多类主体参与，既有政府部门——A市司法局、B区司法局、C街道以及C街道司法所，又有民间发起举办的社会组织——HZ，还有官办社会组织——B区社区矫正服务中心。

本研究主要采用半结构访谈法和深度观察法，通过当事人的口述以及实地观察，并结合二手文献资料探寻HZ与B区司法局的互动过程。

访谈时间跨度从2006年7月一直持续到2010年6月。

（二）案例介绍

社区矫正是一种非监禁型模式，是所有在社区环境中管理、教育罪犯方式的总称［10］。在A市，矫正对象主要是用于具有A市正式户口，长期固定居住在试点区县的五种罪犯：被判处管制的罪犯、被宣告缓刑的罪犯、被暂予监外执行的罪犯、被裁定假释的罪犯和被剥夺政治权利，并在社会上服刑的罪犯。

2003年4月，A市作为试点城市之一，发布了《关于社区矫正试点工作意见》和《A市社区矫正工作实施细则（试行）》。同年7月1日起，开始在A市所属的B区等三个区县开展社区矫正试点工作。到2005年，社区矫正工作扩展到A市所有的区县。

HZ与B区司法局在社区矫正服务上的合作大致可以分为以下三个阶段：合作阶段（2003年10月至2005年2月）、发展阶段（2005年3月至2007年3月）和撇弃阶段（2007年4月至今）。

在合作阶段，B区司法局为HZ提供一定的办公条件，HZ负责为社区服刑人员提供心理普查、心理咨询等有关心理矫正的服务。期间，司法局和HZ合作成立了C街道社区矫正实验基地。

在发展阶段，B区司法局举办了“民办非企业”身份的B区社区矫正服务中心。同时，B区社区矫正服务中心下设“HZ心理工作室”，工作室由HZ进行接管。B区司法局通过社区矫正服务中心向HZ提供办公条件和7万元／年的服务购买费用，HZ提供心理矫正的相关服务。

在撇弃阶段，在HZ进行机构战略调整和B区社区矫正服务中心进行社会化改制的过程中，双方发生了冲突，司法局最后撇弃了HZ，同时成功地吸纳了HZ心理工作室的大部分工作人员和志愿者到B区社区矫正服务中心工作。最终，司法局成功地以B区社区矫正服务中心替代HZ向社区服刑人员提供社区矫正服务。

三、合作

合作是指政府与社会组织互相配合，共同提供公共服务。合作策略的运用贯穿双方的整个互动过程。当然，合作需求的存在为双方的合作创造了可能。当时，HZ在进入社区的过程中遇到阻碍。B区司法局不具备向社区服刑人员提供心理矫正服务的专业能力。有了合作的需求，还需要有合作空间的存在。A市司法局在社区矫正试点工作中制定的“整合并充分运用社会力量和社会资源”的指导思想为双方的合作开辟了空间。此外，熟人的介绍则进一步为双方的合作清除了信任障碍。对司法局来说，合作过程也是一个学习的过程，司法局从中学习到了“社会的方式”。

（一）合作的需求

HZ是一家工商注册的“草根NGO”，成立于2003年4月。HZ的组织定位是提供社区服务。然而在项目实施的过程中，HZ发现，没有政府的协助，组织难以进入社区开展工作，政府已经控制了社区的公共生活。这使得HZ在项目实施中要花费大量精力与政府打交道。

事情到了2003年7月底有了转机。媒体上一则关于A市社区矫正试点工作正在招募有心理学背景的志愿者的消息，让刚刚成立不久的HZ发现了与政府合作的契机。因为，HZ有专业优势。在发起成立HZ之前，Hy等人已在一家心理咨询服务中心工作了八年，具有心理咨询师职业资格，机构还拥有一批具有心理学背景的志愿者。HZ可以此为契机进入社区，从而实现开展社区服务的机构使命。

与此同时，A市按照政府一贯的行政传统正在开展社区矫正试点工作，他们以行政组织为依托，在市、区（县）、街道（乡镇）三级组建了社区矫正工作领导小组，通过下发文件、召开会议等方式进行资源动员。但在实际工作过程中，这种方式动员的资源不能满足社区矫正工作的需要。司法局发现，一些社区服刑人员不知怎么跟社会接触，对社会比较胆怯，需要对他们进行心理调整。然而心理矫正是一项专业服务，原有的行政体系没有专业能力提供此类服务。为此，司法局需要借助“社会的方式”来提供心理矫正服务。

（二）合作的空间

社区矫正工作需要社会的参与。A市司法局为此发布了红头文件给予政策支持。《关于社区矫正试点工作意见》确定了“整合并充分运用社会力量和社会资源”的工作指导思想。与此同时，司法局在大众媒体上刊登招募有心理学背景的志愿者参与社区矫正工作的消息。

但是，司法局当时并没有考虑社会组织的参与，他们的初衷是与作为个体的志愿者合作。因此，当HZ以社会组织的身份找到A市司法局寻求合作时，司法局不知如何应对，当时既没有对应的部门来负责这件事，也没有人愿意跟HZ商谈参与事宜。对于司法局来说，与一家志愿者组织合作，比跟分散的志愿者个体合作，面临的政治风险要大得多，更何况HZ还是一家工商注册的草根NGO，双方之前没有任何合作的基础。在这种情况下，Hy动用了自身的人际关系，通过在A市司法局工作的一个朋友引荐，A市司法局消除了对HZ身份和动机的疑虑，并把HZ推荐给了所属的B区司法局去具体实施。尽管司法局没有与社会组织合作的经验，并且社会组织参与社区矫正试点工作也是计划之外的，但由于这种模式原则上符合“整合并充分运用社会力量和社会资源”的指导思想，再加上中间人的介绍一定程度上消除了双方的信任障碍，降低了合作的风险，B区司法局和HZ的合作进程开始启动。

（三）学习“社会的方式”

司法局没有跟社会组织合作的经验，他们对社会组织的工作理念和运作模式之前几乎一无所知。然而，中国政府具有强大的自我学习和适应能力。政府善于从对方那里学习吸收，并愿意通过实验去检验新的工作模式。双方的合作过程对司法局来说是一个学习“社会的方式”的过程，司法局不但加深了对社会组织的了解，还学习到了社会组织的工作理念和工作方式。

1．什么样的社会组织

B区司法局平日很少接触社会组织，更何况面对的是一家刚成立不久的工商注册的社会组织。什么是社会组织，HZ到底是一个什么样的社会组织，这些问题一直困扰着B区司法局。为此，在达成合作意向前，双方进行了充分的沟通。正是在双方充分沟通的基础上，双方的合作才最终达成。HZ先去司法局正式交流了三次，之后B区司法局的主要领导到HZ的机构所在地进行实地调查。他们考察了HZ的人员、资金、办公条件、以往项目实施情况等方面内容，对HZ的背景和工作能力有了一个初步的认识。

2．社会组织的工作理念和工作方式

双方的第一次接触，迥异的工作方式就产生了碰撞。在合作之前，双方都遵循各自的行为逻辑做事。当HZ拿着一份全是表格并且是横向打印的建议书提交给司法局时，司法局对此表示惊讶，认为应该按照计划书就不应该有这么多表格，格式规范应该是竖着打印，所谓的建议书应该改成计划书，于是“我们把建议书修改了很多稿，一步一步探讨，直至得到司法局的认同，并把它改名为社区矫正工作计划”②。

为谨慎起见，合作没有一下子全面铺开，双方商定先作为一个试验项目合作一年③。司法局为HZ提供了一间十多平方米的库房作为办公场所，配备了办公桌、电话等基本的办公用品，并承担水电费用。但是其他的行政支出以及人员成本等花费均由HZ承担。

此时，双方的合作还处于试探阶段。HZ的工作并没有被纳入到司法局社区矫正的工作范畴，HZ的心理服务工作对司法局来说是额外的而不是分内的，社区矫正的工作体系还是按照原来的方式运行。双方在该项目中的运作体系是两条线，没有整合在一起，司法局要做的就是要求街道司法所配合HZ的心理服务工作。

在为社区服刑人员提供心理矫正服务的过程中，社会组织的工作理念和方式与政府发生了冲突。

一是在工作理念上。在HZ提供心理矫正服务的过程中，需要街道司法所工作人员的协助。然而HZ招募的有心理学背景的志愿者大部分都是社会在职人员，他们只能在工作时间以外为社区服刑人员提供心理服务。这刚好与司法所工作人员的工作时间相冲突。志愿者认为司法所工作人员没有牺牲精神，而司法所工作认为志愿者给他们增添麻烦。

二是在工作方式上。HZ认为，在心理矫正过程中，社区服刑人员的身份是平等的来访者，不是罪犯，因此要对他们的谈话保密。司法所的工作人员不能在现场参与他们的心理矫正工作。只是在谈话结束后，HZ会把谈话的纪要交给司法所。在合作之前，司法所主要依靠街道和社区开展社区矫正工作。街道派出所、狱警、街道司法所工作人员以及街道治保主任是社区服刑人员主要管理主体。社区服刑人员首先要去街道报到。街道会向他们宣读社区矫正条例，并告知相关的要求。之后社区治保主任负责监督社区服刑人员的动向，向司法所打报告。可以看出，司法局更注重的是行为矫正，而不是心理矫正。对于HZ的心理矫正工作方式，司法局工作人员认为他们过于保密，不知道他们要干什么。从中可以发现，双方的工作方式截然不同。

3．社会组织建设的试验

心理矫正不仅仅是单纯提供心理咨询，要使社区服刑人员能够真正地融入社区，更重要的在于改变社区服刑人员所在社区的环境，要转变社区干部、普通居民以及社区服刑人员家属的想法，获得他们的理解和支持。然而当HZ在为社区服刑人员提供心理矫正服务的同时，试图进入社区进一步开展工作时，没有街道的配合，HZ的工作遇到了阻碍。前一段时期试验的结果发现，HZ的参与没有取得预期的成果，没有社区的配套支持，心理矫正的效果大打折扣。

2004年2月份，HZ向B区司法局提交了建立社区矫正实验基地的建议书，试图将街道、司法局以及HZ三方融合到一起，将心理矫正和行为矫正充分地结合起来，使HZ能够真正地融入到社区矫正工作体系中去。出色地完成社区矫正试点工作是HZ和司法局的共同目标。司法局采纳了HZ的建议，并选择了C街道作为实验试点。该实验为后来政府采取的发展策略奠定了基础，这也就是后来成立的B区社区矫正服务中心的雏形。

2004年3月，C街道社区矫正实验基地成立。基地领导小组是实验基地的决策层，由B区司法局局长、C街道主任和HZ负责人三方组成，负责决策和组织协调。相关的政府部门和专家协助配合工作。司法局基层科、街道司法所、HZ心理矫正项目组工作人员以及社区治保主任组成基地的工作小组，负责工作的具体落实。相应的例会制度也正式建立起来，各方每个月都有一次有关工作进展的正式沟通。

有了基地领导小组的协调，双方的合作豁然开朗。HZ得以进入社区开展工作，他们对街道干部、参与社区矫正的狱警、派出所民警等人员进行了社区矫正工作的基本理论和技能、建立平等尊重的人本理念，以及有关公民社会与社会工作等内容的培训。HZ还组织邀请有关专家对社区矫正的各方参与者进行需求评估，了解他们的真实想法，从而为接下来制定针对性的社区矫正计划奠定基础。HZ希望通过培训和评估使各方达成共识，并在达成共识的基础上制订行动计划。

C街道社区矫正实验基地是一次社会组织建设的尝试，除了法律身份，拥有了社会组织的基本雏形。直到2005年2月，随着B区社区矫正服务中心的成立，该实验基地在实现其探索价值后也随之解散。

四、发展

经过不断的磨合和调整，双方在社区矫正上的合作获得了成功。合作过程中形成的工作模式和运作方式被A市司法局采纳并在全市推广。2004年7月，A市司法局局长在“B区社区矫正总结暨表彰大会”上就特别强调HZ的参与是B区社区矫正工作获得成功一个重要原因。B区司法局获得了“A市社区矫正先进集体”，HZ则获得了“B区社区矫正先进单位”的荣誉称号。

由于在与社会组织合作提供社区矫正服务上取得的成功，司法局此时已经完全接受了这种“社会的方式”，他们开始考虑如何更加充分地利用“社会的方式”。2005年2月，B区司法局发展了一个同样能够运用“社会的方式”提供社区矫正服务，但是依附于自己的社会组织——B区社区矫正服务中心。

与此同时，HZ为了获得机构的法律合法性④，也为了机构能够获得更大规模的政府购买服务，主动寻求被A市司法局收编，但司法局出于对收编风险的担忧，最终拒绝了HZ提出的被收编要求，转而让B区司法局来成立B区社区矫正服务中心。社区矫正服务中心成立后，并没有立即撇弃HZ，而是通过下设“HZ心理矫正工作室”的方式，继续与HZ合作提供社区矫正服务。

（一）构想中的“A市社区矫正服务中心”：收编策略运用的失败

收编，是指政府把社会自发成立的组织纳入政府管理体系［1］。但收编的成功需要满足的条件是：一是该组织值得收编，它要具备政府所没有的能力或独特的优势；二是该组织愿意被收编，并且政府也可以控制得住。

HZ一直苦于找不到“婆婆”而只能退而求其次——选择工商注册。HZ虽然没有社会组织的“形”，但其工作理念、方式以及追求的目标都是地地道道的“社会的方式”。可以说，HZ是一个“质同形异”的社会组织。法律合法性的缺乏给他们的工作带来了很大的不便。比如缴税问题、公信力问题等。

2004年下半年，司法局开始考虑正式购买HZ的服务。但由于涉及服务购买，财政拨款只能走社团、民非或者基金会，而HZ是工商注册，法律不允许。

“我当时专门到市财政局咨询了这个问题。市财政局给我的答复是这样的：如果是在民政口注册，不管是社团、民非，还是基金会，财政就可以按照特定的项目资金拨款给你，市财政局也可以提供免税发票。你是工商注册的，肯定不符合这个体系”②。

因此，在合作过程当中，HZ不断跟A市司法局和B区司法局沟通，希望能够挂靠在司法局下面。如果找到了业务主管单位解决了法律合法性的问题，那么在服务购买的资金拨款以及提供心理矫正服务时行政合法性的问题也会一并解决。

“所以我就跟市司法局协商，看能不能注册成‘民非’，这样就有操作的空间。然后，我们再签订专项项目的合同，这样就可以进行财政拨款，开专门的免税发票”②。

与此同时，司法局在美国、澳大利亚等西方国家的考察中发现，这些国家的社区矫正主要通过一个大的全国性的社会组织来负责实施。考察回来后，A市司法局有组建社会组织实施社区矫正的想法。

市司法局的想法与HZ不谋而合。2004年下半年，即在开展C街道社区矫正实验基地工作的同时，HZ和市司法局一直在商量组建A市社区矫正服务中心的事宜。主要内容为：由市司法局组建A市社区矫正服务中心，HZ转型为专门做社区矫正的一个社会组织，全面接管A市社区矫正服务中心，市司法局向HZ提供约200万／年的购买费用。然而，在方案的最后论证阶段，出于对HZ在提供社区矫正服务能力方面的担忧，该项目还是遭到了否决，HZ寻求身份合法性的努力终成泡影。

A市司法局当时请了两个司法界的权威来论证（成立A市社区矫正服务中心的方案）。当时合同都拟好了，副局长都签字了。但是到这最后一关的时候给否决了。他们认为，中国目前的社会组织不具备承担这样的工作的能力。论证结论为：目前不具备成立市级社区矫正服务中心的可行性⑤。

最终，A市司法局决定不成立市级社区矫正服务中心，转而把这笔200万的资金拨付给各个社区矫正试验区县，再由区财政进行配套，筹建区级社区矫正服务中心。

（二）成立B区社区矫正服务中心：发展策略的运用

“发展”是一种较为积极主动的策略，是指政府为了适应环境的变化，发展新的组织形态来满足新的需求。发展需要各种创新，并不是任何人都有这种创新的思维和把想法落实到行动的能力。改革开放后，政府对社会领域逐步放开，但这种开放是一种有限的开放，在社会服务的供给方面，相对于政府来说，社会组织是杯水车薪。

1．观念的转变

司法局观念的转变经过了一个长期的过程。司法局对HZ一开始是不信任的。在合作初始阶段仍旧是试探性的、小规模的和局部的试验。政府对于HZ的能力依旧持怀疑的态度。直到C街道社区矫正实验基地的成立，HZ从中体现出来的独特优势完全得到了司法局的信任。在摸索的过程中，HZ也在积极主动地影响乃至改变政府的观念。2004年6月底，在A市开展社区矫正试点工作一周年的工作交流研讨会上，面对司法部、A市司法局、A市以及各个区县相关部门的领导，Hy花了50分钟⑥向他们展示了近一年来HZ在心理矫正中的成果、体会以及建议。Hy所阐述的社会组织工作理念和工作方式给当天的研讨会注入了一支新鲜剂。“社会的方式”引起了热烈的回应。

在进行了近一年的合作之后，司法局在观念上已经接受并认可了HZ在社区矫正中的参与，并开始考虑如何更加充分地运用这种“社会的方式”了。

而就在2004年年初，A市司法局组织了一些区县的司法局和市里的相关部门到欧洲考察社区矫正工作。7月底，他们又到加拿大进行了社区矫正工作的考察。考察归来之后，他们抛弃了加拿大的“中途之家”模式，试图从管理教育矫正的角度成立一个为社区服刑人员提供服务性帮助的服务中心。

从后来社区矫正服务中心的创立以及中心各部门的设置可以看出，司法局既受到了HZ的影响，也受到了国外社区矫正模式的启发。

2．社会组织运作能力的提升

有了态度的转变还不够，还需要有把想法落实为行动的能力。司法局能力的提升来自两个方面，一是对HZ工作方式的学习，二是组织建设的实验。

政府非常善于学习。除了合作过程中HZ对司法局的工作理念和方式的潜移默化的影响，双方还逐步完善了定期沟通和交流制度，在相对正式的会议以外，他们还有非正式地不定期的沟通和讨论。

他们的主管局长Dy说，“Hy，你隔一段时间就来跟我谈谈，因为你有好多的想法，咱们可以多谈谈，探讨下一步工作的方向。他觉得有些想法挺好，慢慢地就变成他们的想法了”⑦。

另外就是组织建设的实验。2004年3月，C街道社区矫正实验基地成立，这就是即将成立的社区矫正服务中心的雏形。只是在实验基地中，HZ作为独立的主体正式地进入到了组织决策层，而在社区矫正服务中心，HZ只是接管其中的一个部门，只对本部门的工作有发言权。基地成立后，HZ与政府的沟通更为畅通，HZ的工作效率得到了极大提高。HZ和司法局都看到了组织创新所带来的好处。2004年11月2日，B区司法局在向A市司法局汇报建立“社区矫正服务中心”的构想和实施方案时，就指出，“与社会团体合作的经验”是他们的一个重要优势。

B区申报成立区级社区矫正中心具有下列优势：一是区委、区政府高度重视；二是具有中心城区的区位优势；三是基础工作扎实；四是富有创新精神；五是具备与社会团体合作的经验⑧。

3．社区矫正服务中心成立

2005年2月21日，以“政府出资，团体运作，面向社会招聘，购买专业服务，实行资源共享”为模式，由B区司法局举办，B区司法局主管社区矫正的副局长Dw担任法人的“B区社区矫正服务中心”正式成立。中心的登记管理机关是B区民政局，业务主管单位是B区司法局。中心下设HZ心理工作室、就业部、教育培训部、办公室（含临时救助工作）四个部门，面向B区社区服刑人员开展回归社会辅导、心理矫正、教育培训、临时救助和项目研究与开发等工作。

人员招聘。中心工作人员由B区司法局负责招聘⑨。中心成立以后，B区司法局招聘了三名社工，其中一人负责办公室，是街道推荐来的，属于“4050”人员，另外两人是司法口退休的老干部，负责就业部和教育部的工作。HZ心理矫正工作室采取向HZ整体购买的形式，有全职工作人员、专家和志愿者若干名，由HZ负责招募。

资金来源。A市财政和B区财政各拨50万元给B区司法局，作为B区社区矫正服务中心的启动资金。中心的资金完全依赖于司法局。资金的支出有三个方面，分别是基础设施建设，包括办公设备、水电费用、中心注册资金、“社区矫正中心管理系统”软件的开发等；人员工资主要是司法局聘请的三名社工的工资，中心主任和副主任都是公务员编制，不从里面拿工资；购买服务费用，主要是指HZ心理矫正工作室的支出。中心的财务由司法局财务室代管。

治理结构。中心设立了理事会，其成员由司法局的局长、副局长和基层科科长组成。中心实行主任负责制。B区司法局主管社区矫正的副局长Dw任中心法人，并兼任中心主任。

就这样，一个“形同质异”的社会组织成立了。从“形”上看，它具有社会组织的身份，但从“质”上看，即从治理结构以及资金和人员控制上看，其实质是司法局行政职能的延伸。

（三）下设HZ心理矫正工作室：合作策略再运用

B区社区矫正中心成立后，司法局和HZ的合作模式发生了一定程度的改变。矫正服务中心设置有四个部门，分别是办公室、就业部、教育部以及HZ心理工作室，工作室由HZ接管，B区司法局通过这种方式继续与HZ合作提供心理矫正服务。

这是非常巧妙的一个组织设计。在组织结构中，“HZ心理矫正工作室”是一个很独特的部门，社区矫正服务中心的“HZ心理矫正工作室”与HZ的“心理部”完全重合（参见图1）。

图1 B区社区矫正服务中心与HZ合作方式图

2005年2月，HZ与B区社区矫正中心正式签订了为期一年的服务购买协议。2006年3月，双方再次签订为期一年的协议。协议规定：矫正中心每年向HZ支付12万元的服务购买费用，其中5万元以提供办公场地、办公设备等物的形式支付，另外7万元以资金的形式支付给HZ，用以支付心理矫正工作者的工资、专家的咨询费。工作室人员由HZ负责招募、签订用工合同。

“我们的心理矫正员工在司法局提供的办公室（HZ心理矫正工作室）上班。他们基本上不来HZ工作（10），只有周一例会的时候他们过来一两个小时，然后就走了。我是每个月下去一次到他们的现场办公，考察工作，听他们的汇报。但是有时候特别忙的话可能就两个月才下去一次。基本上他们是一个非常独立的团队，他们和司法局接触得更多，和Z（司法局基层科科长兼矫正中心副主任）接触较多。他们更多的是在政府部门下面工作”⑦。

与HM街道社区矫正实验基地不同，HZ在社区矫正服务中心只是负责心理矫正部门的工作，仅在心理矫正工作上有与司法局共同决策的权利。司法局通过“HZ心理矫正工作室”的设置，利用了HZ的核心优势，达到了对于司法局来说最好的结果是：既提高了公共物品的供给能力，也消除了收编HZ的风险。

五、撇弃

在发展阶段，B区司法局通过B区社区矫正服务中心与HZ合作，进一步拓宽和深化了心理矫正服务。截至2006年底，HZ心理矫正工作室有4名全职人员、8名专家和督导、28名专业志愿者（11）。双方的合作有条不紊，一步步地走向规范化和制度化。

然而，到了2006年下半年，HZ开始进行机构的战略规划调整。同时，A市司法局要求各个区县必须对社区矫正服务中心进行社会化改制。两家机构都面临转型。期间，HZ和司法局矛盾凸显。最终，2007－2008年度的合作无法继续，B区司法局一方面撇弃了HZ，另一方面却对HZ进行局部收编，HZ心理矫正工作室团队的大部分成员被司法局吸纳到了B区社区矫正服务中心。

（一）HZ的机构战略规划调整

从2006年9月开始，HZ先后组织了九次组织战略规划研讨会和分部门讨论会，并于2006年底完成战略规划的修改工作。战略规划的调整主要基于两个理由：一是HZ自成立以来在心理服务领域的投入和回报不成比例；二是志愿服务能力建设有更好的发展前景。

三年多的时间HZ投入心理服务方面的资源占机构的60%，取得了较好的社会效益，但是得到的资金不足15万。随着公民社会组织的兴起，志愿服务的发展，公民社会市场表现出越来越多的志愿服务能力建设需求，而能够提供与之相匹配服务的机构极少。在过去三年多的时间里，由于HZ在志愿者能力建设方面独树一帜，被越来越多的志愿组织所认可，同时也引起了资助者的关注和支持，三年来HZ在志愿服务能力建设领域中得到的资助超过120万元，因此促进了机构整体发展（11）。

基于此，HZ在未来三年里将优先发展的领域从心理服务转向志愿者能力建设。对于“HZ心理矫正工作室”，HZ决定在2006－2007年度的协议完成后，减少两名全职工作人员，同时要求司法局增加服务购买费用。

（二）社区矫正服务中心的社会化改制

早在2005年4月底，A市社区矫正工作领导小组办公室下发的《关于进一步做好社区矫正服务中心工作的意见》就为矫正中心的社会化改制埋下了伏笔。《意见》指出：（矫正）中心实行主任负责制，主任面向社会招聘，由司法行政机关工作人员兼任中心主任的区县、街道（乡镇），在中心各项工作步入正轨并取得一定的成效以后，要逐步对兼任中心主任的司法行政机关工作人员进行调整，以保证社区矫正服务中心按照民办非企业的运行规律开展工作（12）。随后在2006年3月底，A市社区矫正工作领导小组办公室又下发了《关于加强社区矫正服务中心建设的通知》。《通知》指出：中心实行主任负责制，为便于对社区矫正服务中心的管理和考核，中心主任应当由招聘的社会工作者担任，目前由司法局行政机关工作人员担任中心主任的区县要尽快调整（12）。到了2006年底，A市司法局对社区矫正服务中心的社会化改制要求更加紧迫⑦。

基于此，2007年年初，B区司法局找到HZ协商矫正中心将招聘主任事宜。

（三）撇弃：当合作无法继续

撇弃是从合作策略中衍生出来的一种策略，有合作才有撇弃。撇弃也不是随意的。当政府觉得不再需要跟社会组织合作也能把原来的事情做好时，撇弃策略便应运而生了。

Hy一直觉得现有的社区矫正服务中心的行政化痕迹太浓。她认为矫正中心实际上相当于司法局的一个部门，这样做不好社区矫正专业服务工作。当HZ得知社区矫正服务中心的社会化改制消息时，Hy向B区司法局表明了HZ的态度：一是B区心理矫正工作已经步入正轨，HZ心理矫正工作室只保留两名全职人员即可维持心理矫正服务工作。因机构战略转型，另两名全职工作人员将转向HZ志愿者能力建设领域；二是如果要保留“HZ心理矫正工作室”的现有工作团队，司法局要增加服务购买金额；三是由HZ工作人员担任矫正中心主任；四是由Hy担任社区矫正服务中心法人代表。可以看出，HZ的目的主要有三个：

第一，钱。HZ三年来在心理服务领域的投入和产出不成比例，即使后两年实行了购买服务的方式，但每年12万元的费用不够运作成本。

第二，身份。HZ至今还没找到“婆婆”，2004年底的努力功亏一篑。现在恰逢矫正中心社会化改制，必须抓住这个机会。

第三，控制权。HZ希望借此机会掌握B区社会矫正服务中心的主导权。

然而，这四个建议对司法局来说无疑是“夺权”。购买服务的费用属于财政拨款，是重要的公共资源，更何况司法局认为HZ在社区矫正中补贴一些资金是应该而且承受得起的（13），司法局不会轻易妥协。此外，HZ提出的这种被收编的方式则是直接要求司法局分权给司法行政体系以外的人。收编独立的社会组织，政府要承担很大的政治风险（14），一旦该社会组织出现政治问题或者合作达不到预期的效果，政府就要承担责任。出于对收编HZ政治风险的考虑，B区司法局拒绝了HZ的收编要求。

“他们（B区司法局）说得也很坦率。他们说，这件事是有政治风险的。这个事如果给别人做，一旦出了事（指社区服刑人员再犯罪或者提供社区矫正服务过程中志愿者人身出事），谁来负责，是我来负责，还是你来负责”⑤？

此外，HZ没有注意到的是，他们忽视了“HZ心理矫正工作室”的四名全职工作人员的个人利益。此时，有两种前景摆在他们面前：一是HZ从“HZ心理矫正工作室”裁去两人转到志愿者能力建设领域工作；二是双方合作无法继续，“HZ心理矫正工作室”被撤掉。这种不确定性让这些员工感到不安。2006－2007年度的“HZ心理矫正工作室”执行主任Hx就不想从中退出。她认为这是她的事业，她觉得HZ对她“有太多的不信任在里头”（15）。

在这种情况下，司法局巧妙地利用了HZ内部的矛盾，撇弃了HZ，同时把Hx和“HZ心理矫正工作室”团队的核心成员以及大部分志愿者吸纳到了社区矫正服务中心。2007年五一长假过后，HX以及“HZ心理矫正工作室”的其他三名全职工作人员向HZ提出辞职。没过多久，Hy收到志愿者发来的信息，心理矫正工作暂停了一段时间的B区社区矫正服务中心又开始做心理咨询服务了，而召集人是Hx。

（四）国家的烙印：从全面控制转向有效控制

2007年7月份起，B区社区矫正服务中心正式筹备“社会化”改制。然而这个“社会化”仍旧是表面的，改制后的“B区社区矫正服务中心”依旧是“形同质异”的社会组织，只不过这次更有“形”了。

主任招聘。2007年10月22日，Dw作为矫正中心法人跟Hx签订了两年的用工合同，聘用Hx为B区社区矫正服务中心主任。原来“HZ心理矫正工作室”的其他三名全职工作人员中，其中一人留在矫正中心，另外两人找了其他的工作，但继续以志愿者的身份参与矫正中心的咨询服务。此外，中心又另招了两名工作人员。目前，矫正中心共有全职工作人员4名，专家以及志愿者大部分是原来的“HZ心理矫正工作室”的成员。与此同时，“HZ心理矫正工作室”改名为心理部。

治理结构。矫正中心目前有理事4名，分别是B区司法局局长、B区司法局副局长兼矫正中心法人代表Dw、矫正中心主任Hx、司法局矫正科科长。

至此，在“社会的方式”上，国家的烙印发生了改变，政府对新建的社会组织开始从全面控制转向有效控制。政府不再在一线管理矫正中心的事务，转而交给聘用的中心主任。Hx与HZ最大的不同是，Hx作为个人，对政府来说是较为可控的，而HZ是一个组织，相对风险较大。同时，Hx又掌握矫正中心工作所需的大部分社会资源，通过聘用她能达到跟购买HZ服务相当的公共物品供给的水平。但矫正中心的决策权司法局不会放手。矫正中心目前的理事会构成说明，矫正中心的决策权仍然掌握在司法局手中，只不过决策权上移了，控制的方式由行政化领导转变为理事会领导而已。

“中心发展的方向司法局要把握住，但是它又不是行政机关的一部分，不能以行政命令的方式来领导它。所以只能以理事会的方式来领导它”（16）。

六、结论

研究者发现，“合作”和“撇弃”也是重要的功能替代策略。在本案例中，政府分别使用了合作、发展、收编和撇弃四种功能替代策略。需要指出的是，合作、发展、收编策略属于并行的三个策略，撇弃则是由合作策略衍生而来，处在下一层次。

合作，是指政府与社会组织互相配合，共同满足社会需求。合作不能凭空产生，当政府和社会组织依靠各自的资源都不能充分满足社会需求时，才会产生合作的需求。但仅有需求并不意味着就会建立合作关系，还需要有合作空间的存在。体制的开放为双方的合作开辟了空间。在当前的权威主义政治体制下，合作的空间主要是由政府来提供。同时，合作过程对政府来说也是一个学习和吸收新知识的过程。

发展，是指政府为适应新的环境而创造出来新的组织形态来满足社会需要。发展也是一种创新，发展需要无中生有地创造一个新的组织形态。政府已经习惯于通过行政化的手段提供社会服务。社会也乐于接受这种服务供给方式。因此，发展策略运用需要政府转变观念，需要政府具备运作新组织的相应能力，为此，政府进行了社会组织建设的实验。

收编，即政府把自发成立的社会组织纳入政府管理体系。成功的收编需要满足以下几个条件：首先，该组织能够比政府提供更高效的公共物品，值得政府去收编。其次，该组织愿意被收编，并且收编之后政府可以控制得住，即社会组织收编后的风险对政府来说是可承受的。

撇弃，即抛弃社会组织，不再与之合作。撇弃是从合作策略中衍生出来的一种策略，有合作才有撇弃。撇弃要遵循一定的原则，即当政府觉得不再需要跟社会组织合作也能把原来的事情做好时，撇弃策略才会产生。

研究者还发现，策略会随着项目的进展和外部环境的变化而不断转换。合作策略贯穿项目始终；由于收编策略运用失败，催生了发展策略；在发展阶段，合作和发展策略同时使用；在撇弃阶段，收编策略再次运用失败，双方的合作破裂，由此衍生出了撇弃策略，在这个过程中，发展策略得到进一步加强。此时，发展策略所产生的官办社会组织已经完全从功能上替代了草根NGO。我们看到，各种策略之间存在着一定的内在联系，不同的功能替代策略在实践中得到了组合性地使用。

在双方互动的过程中，政府始终是占主导地位的，并且始终保持着务实和积极学习的态度，并能够理性地运用自身的权力和占据优势地位去追求自己的目标。政府不仅有愿望还有能力去主导整个吸纳过程。最终，国家采取“社会的方式”进入社会，但进入社会的国家已经不同于“纯粹的国家”，国家拥有了“社会的身份”、“社会的理念”、“社会的工作方式”，以及“社会的资源”，而“社会的方式”又深深地打上了“国家的烙印”。凭借这种方式，国家充分动员了体制内和体制外的资源，实现了自身利益最大化，从而构建了“行政吸纳社会”的体制。

（导师康晓光教授对本研究提供全面指导，韩恒副教授和杨宝博士提供许多有益的观点，在此向他们深表谢意。）

注释：

①金耀基提出了“行政吸纳政治”的概念，并以此分析20世纪70年代的香港政治结构。他指出，香港政治的奥秘在于“精英吸纳”以及通过这种“吸纳”消除精英阶层的政治民主化诉求。

②HZ负责人Hy访谈，2008年1月9日。

③当时并没有心理矫正的概念，后来HZ把社区矫正的工作概括为行为矫正和心理矫正两大块，行为矫正主要由政府提供，包括就业培训、教育、监督管理等内容，心理矫正主要是指志愿者提供的心理服务。

④高丙中（2000）把合法性分为四个方面，分别是法律合法性、社会合法性、行政合法性和政治合法性。他认为，近两年国家强化社团管理的措施对所有社团都提出了充分的合法性要求，其中法律合法性被作为整合的核心，而其他三种合法性既是法律合法性的前提，也分别是国家和社会发挥各自影响的渠道。但他同时认为，就目前来看，一个社团的成立，只要能够符合一种合法秩序，还会在相当长的一个时期持续下去。

⑤HZ负责人Hy访谈，2008年4月29日。

⑥按照研讨会的议程，本来只给HZ安排了15分钟的发言时间。

⑦“我们也知道中心要招聘主任，因为市局下了死命令，所有政府官员不得兼任民非的主任，必须要退下去，这是一道死命令；第二道死命令是必须要契约化的购买服务。”HZ负责人Hy访谈，2008年1月10日。

⑧区司法局：《B区社区矫正工作动态》（2004年合订本，第56页）。

⑨根据《A市社区矫正工作领导小组办公室关于进一步做好社区矫正服务中心工作的试行意见》的规定：区县社区矫正服务中心的专职社会工作者由区县司法局会同有关部门招聘。

（10） HZ机构办公室和“HZ心理矫正工作室”分别在A市不同的行政区，两地相距较远。

（11） HZ：《在能力建设中发展——2006年年度工作报告》（第10页，第28～29页）。

（12） Ah：《A市社区矫正社会工作者培训教材》（第129页，第192页）。

（13） Bw认为，既然是“动员社会力量参与”，社会组织奉献一些是应该的，同时HZ可以从基金会申请项目经费。但Hy说，HZ无法从基金会申请有关心理矫正的项目，基金会不向NGO资助此类项目。垫付的资金主要来自Hy个人和HZ每年做其他咨询、培训的服务收入。

（14）康晓光、韩恒提出的“行政吸纳社会”的范式，是基于国家整体的视角进行的分析和论证，而本项研究是一个个案研究，对应的国家是一个政府部门，它追求的是部门利益。整体和部门的利益差异使得本研究在分析过程中出现了异化，但这种异化是正常的。追求自身利益最大化是整体国家和部门国家的共同逻辑。对于一个国家整体来说，它会根据各类社会组织的挑战能力和提供的公共物品的种类对它们实施不同的“吸纳”策略；但是对于一个国家部门来说，在行政吸纳社会的过程中，各类社会组织的挑战能力异化为“各类社会组织的风险最小化”，各类社会组织提供的公共物品种类异化为“各类社会组织的公共物品供给最大化”。行政吸纳社会的目的对于一个国家部门来说是为了以最小的风险提供最大程度的公共物品。

（15）原HZ心理矫正工作室负责人，后B区阳光社区矫正服务中心负责人Hx访谈，2008年1月18日。

（16） B区司法局副局长Bw访谈，2008年1月22日。

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［4］Foster，W．Kenneth．Associations in the Embrace of an Authoritarian State：State Domination of Society？［J］．Studies in Comparative International Development，2001，（3－4）．

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［6］沈原，孙五三．“制度的形同质异”与社会团体的发育——以中国青基会及其对外交往活动为例［C］∥中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会．处于十字路口的中国社团．天津：天津人民出版社，2001．

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［8］康晓光，韩恒，等．行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究［M］．新加坡：八方文化创作室出版社，2010．

［9］王宁．代表性还是典型性？——个案的属性与个案研究方法的逻辑基础［J］．社会学研究，2002，（5）．

［10］王宏玉．北京市社区矫正调查［J］．中国人民公安大学学报（社会科学版），2007，（4）．

D63 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2012）03－0056－10

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．010

2012－01－06

福特基金会“中国人民大学非营利组织研究所能力建设项目”（一期）（1055－0790）。

蒋金富（1983－），男，浙江台州人，中国人民大学劳人院博士生。

刘琼莲］