网络警务的绩效分析与发展研究——以台州市网上公安局为样本

□詹肖冰，郑灵江

（1浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

（2浙江省台州市公安局路桥区分局，浙江 台州 318020）

○公安理论与实务

网络警务的绩效分析与发展研究
——以台州市网上公安局为样本

□詹肖冰1，郑灵江2

（1浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

（2浙江省台州市公安局路桥区分局，浙江 台州 318020）

快速发展的科学技术给现代社会带来了全新的理念。随着现代警务信息技术广泛而深入的推广应用，网络警务应运而生。台州市网上公安局的实践初步表明，网络警务通过引入现代信息技术，对传统的公安观念、工作机制、工作流程、工作方式和组织结构等进行优化和改革，正日益成为未来警力和战斗力的主要增长点，是公安警务信息化的具体表现和高级阶段。在国家法治化、社会信息化、治安动态化的大背景下，应大力发展网络警务等新型警务模式，全面推进警务资源的有效整合，加强标准化警务信息平台建设，强化网络警务发展的财政保障，建设多层次网络警务示范区域，加强网络警务所需人才队伍建设。

警务信息化；网络警务；成本-收益原则；绩效分析；台州市网上公安局

主持人：王玉叶

近年来，随着信息化的迅猛发展，公安信息化建设取得了长足发展，并在公安实践中得到广泛应用，几乎覆盖了所有公安业务工作，再造了公安业务流程，促进了公安工作机制改革，同时带动了网络警务等新兴警务模式的快速发展。所谓网络警务，就是利用现代信息技术和计算机网络并配之以组织、人才、机制等创新而进行的综合警务活动方式，是现代科技条件和网络环境下一种全新的现代化警务模式。本文立足于当今我国公安警务信息化建设的实际，特别是公安警务信息化建设中面临的重大问题，以台州市网上公安局建设实践为例，运用经济学成本-收益原则和帕累托改进原理，采用比较研究和理论与实践相结合的方法，综合国内外网络警务发展条件与趋势，对网络警务进行经济学分析，探寻其存在的问题，预测其发展趋势，并对提升我国网络警务发展水平进行初步探讨。

一、中外网络警务的发展现状

公安警务信息化是现代警务机制的重要标志之一。信息技术为警务机制创新提供了有力的科技支撑，成为推动警务机制创新的强大引擎。发达国家和我国部分先进地区公安机关的警务实践证明，信息化的过程，就是用现代信息技术装备各级警察部门，并对传统的警务方式进行改造，组成一个高效能警察行政系统的过程。警务信息化特别是网络警务建设，对于提升警务效能，引领警务机制创新，实现警力无增长改善，有着明显的推动作用。

（一）国外警务发展趋势。西方国家经过四次警务改革后，从20世纪90年代初开始，信息警务逐步进入现代警务的视野。特别是计算机技术的飞速发展，警务创新的能力得到了普遍提高，如英国、澳大利亚和美国等。最早提及信息警务理念的是英国，20世纪80年代末90年代初，英国犯罪率大幅上升，传统反应型的警务模式难以适应全球化的快速变化，要求警方降低成本、提高工作效率的呼声日益高涨，形成了促使警方采用情报信息主导警务战略的内外驱动力，因而建立了国家情报模式（NCIS）［20-21］。在澳大利亚，信息警务于20世纪90年代末开始出现，如在地方一级调整和采用新的职责结构，提高情报信息与调查取证之间的一体化水平，通过情报信息的分流共享来改善日常警务工作的目标定位等［20］。美国在建立国家犯罪信息中心的基础上，各地方警察机关也积极拓展信息警务的应用。如纽约市警察局于20世纪90年代依托计算机比较统计数据发展的ompStat模式，以其情报引导和绩效管理方面的显著作用而引人注目，成为美国警务改革的一种崭新模式。该模式自推行以来，大大增强了警察在街面上的工作效率，从1993年到1998年，杀人案件下降了67%，强奸、抢劫、伤害、重大盗窃等案件发案数量下降了50.5%［22-27］。

下面以美国国家犯罪信息中心的网络警务信息化来详细说明。作为世界上最发达的国家之一，美国的警务信息化引领着世界警务改革的潮流，美国警界对现代科技的应用一直是各国警界学习和借鉴的对象。美国的警务信息化主要体现在各种信息电子化，信息的收集和传输的电子化和网络化，警务信息在全国各执法机构的共享，以及利用现代科技手段分析犯罪现象，从而为执法部门有效打击犯罪和制定防止犯罪的措施提供了强大支持。作为警务信息化的一个重要部分，美国国家犯罪信息中心具有信息覆盖面广、分类全面、收集和处理的程序得到良好的立法保障、法律对信息的利用和交换也有全面而具体的规范等特点［27］。

美国执法机构高度重视情报信息工作。他们强调，打击犯罪的关键在于情报，因而十分重视情报的搜集、汇总、积累、分析和使用。而美国警察体系十分庞大，有联邦警察、州警察、城市警察、县警察、特区警察以及隶属于不同执法部门的缉毒警察、烟酒火器管理警察、海关警察、监狱警察、特工局警察、邮电警察、税务警察等等［24］。它们之间虽然互不隶属，但在情报信息资料建设上共享一个整体的建设网络，即国家犯罪信息中心。美国国家犯罪信息中心是信息量最大、内容涵盖最全面的关于违法犯罪各方面信息的警务数据库，拥有全国性网络，该系统目前拥有的成员遍及全美50个州、华盛顿特区和波多黎各，并与加拿大刑事执法机构联网。美国国家犯罪信息中心建立于1967年1月，根据美国司法部刑事司法信息处的用户协议［20］，地方、州和联邦的刑事司法机构可以通过网络查询、检索国家犯罪信息中心的信息。全国各级执法机构的官员可以很便捷地查询、检索数据库内的信息。国家犯罪信息中心的数据来源于联邦调查局和联邦、州、地方及外国刑事司法机构以及得到授权的法院。按照美国司法部的信息输入与维护标准，输入数据的机构对信息的准确性、完整性以及即时性负责。从1989年开始，美国警方的巡逻车就开始安装车载无线通讯设备，目前已经普遍安装车载无线通讯设备，警员可以直接通过车载无线通讯设备进入各级、各州和国家犯罪信息中心的数据库，直接在现场查询、比对现场痕迹、枪支、车辆、被盗物品，还可以查询犯罪前科记录、犯罪嫌疑人的相关信息，甚至可以并案。

（二）我国网络警务起步与发展状况。与美国国家犯罪信息中心信息建设和实际利用情况相比，我国的犯罪信息工作起步比较晚。我国公安信息化起步于20世纪90年代初，开始以信息基础设施建设为重心，全国公安机关以公安专网为依托，逐步建设了全国公安系统四通八达的信息高速公路。随着公安信息网络带宽的全面提升，公安业务应用信息系统的建设也日新月异，情报信息主导警务战略得到广泛的认同。2003年，公安领域的电子政务即电子警务列入公安工作信息化发展日程，公安信息化进入高级发展阶段，各地公安机关逐步将警务方式、公安组织结构的全面改造融入电子警务的实施过程，推动了公安运行机制和管理模式的创新，涌现了安徽芜湖市公安局信息主导警务的本土化模式［28］、江苏南京市公安局以信息化引领警务变革［29］、深圳市公安局“虚拟警察”和“网上治安岗亭”［30］、宁波市公安局海曙分局的“社区警务e超市”［31］、浙江警方实施的“情报信息主导警务”［32］等实践探索经验。这些成功的做法，为网络新环境下公安工作由被动变主动，优化警力资源配置，取得巨大社会经济学效益提供了范本。

以浙江警方实施“情报信息主导警务”战略——确保警务决策科学化、提高警务工作效率为例。浙江既是中国经济发展最快的地区之一，又是社会治安最为复杂的地区之一，因此相对较早地确立了“情报信息主导警务”的理念，形成了自己的基本思路，并在推进警务信息化方面进行了积极的探索与实践。通过加强警务信息网络数据库、共享平台和相关业务信息系统建设，形成纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享的警务信息化应用框架。以浙江省慈溪市为例，从慈溪警方的实践看，通过对犯罪时空、犯罪主体、被害人等情况的分析，一个区域内的犯罪主体、案件高发时段与区域、案件类型以及被害群体等信息能够一目了然，警方由此作出的决策部署也更具有针对性、主动性和超前性。据统计，慈溪警方通过在情报信息主导下开展警务工作，2005年1至5月，全市刑事案件发案总量同比下降了27.65%，其中盗窃案件下降了31.62%，抢劫、抢夺案件下降了24.76%，而破案率和抓获的刑事案件作案成员分别上升了4.71%、27.62%。

浙江警方实施的“情报信息主导警务”战略实践初步证明，情报信息主导警务战略是信息化时代背景下警务工作的发展方向。但与西方国家信息警务是在警务现代化基础上的再创新、再完善相比较，我国公安信息化由于还面临着传统警务模式的桎梏，不仅要实现信息化，而且还肩负着以信息化带动警务现代化的重任，因而需要继续加强信息警务的研究和投入，以便使其产生更大的经济效益和社会效益。其中，创新警务机制，探索建立符合电子警务模式的现代网络警务机制的研究和实践尤为迫切。

二、台州市网上公安局的实践探索

互联网的警务创新工作一直是台州市公安机关关注和思考的问题。早在2008年，台州市公安局就创建了台州公安政务网，创新实现网上咨询、网上恳谈等互动功能，网站日均访问量5000人左右，这也是网上公安局的雏形。

（一）网上公安局的诞生背景。与信息化社会的飞速发展相比，传统的公安门户网站已经远远不能满足群众的需求。因此，台州市公安局进一步提出要将原来的门户网站向网上公安局升级，并作为顺应大势、服务民生、推进管理的创新工程来抓，掀起新一轮的警务革命，实现新形势下警务工作的转型升级。台州市公安局之所以把网上公安局提到警务革命的高度来推进，主要是基于以下几方面的考虑。

1.网上公安局是警务信息化发展的迫切需要。当前，社会进入全球化和信息化时代，互联网日益成为人民群众工作、生活的必需品。截止2011年年底，我国互联网普及率达到38.3%，网民人数达到5.13亿，而且每年仍以7000至8000万的规模在增长。在这一社会信息化的大环境下，警务工作模式也需要随着信息化、网络化的发展而变革，走警务信息化的道路。而互联网在警务中的使用，正是对这一趋势的积极回应。借助互联网平台，实现警务工作网上网下有机结合，加快信息发布速度，提高服务针对性和服务对象覆盖面，拓展情报信息获取的渠道，乃警务信息化发展的一个重要方向。因此，网上公安局是警务信息化的生动体现，是情报信息主导警务理念的具体应用和发展。

2.网上公安局是回应民意诉求的必然要求。传统的警务模式，公安机关往往从管理者的角度来设置办事流程，没有充分考虑群众方不方便、接不接受，群众到公安机关办事“很折腾”，群众对公安工作的满意度不高。另一方面，虽然近年公安机关加强执法规范化建设，公安执法的规范化程度越来越高，公平公正性越来越强，但仍难以让群众普遍感到公信。这其中的一个重要原因，是公安机关的执法进程、执法程序、裁量标准没有公开，该公开的不公开，该透明的不透明，总是“犹抱琵琶半遮面”。为此，台州市公安局在设计网上公安局建设时，明确提出网上公安局建设要坚持民意导向，以人为本，从便民、利民的角度出发，着力解决群众反映的各类热点、焦点问题，特别是解决群众对公安机关反响最大的办事难、办事烦和执法不公、执法不透明两大难题。

3.网上公安局是应对传统警务挑战的有力手段。互联网普及后，人与人之间的交流、沟通等方式开始从“现实世界”转向“虚拟世界”，维稳压力和网络犯罪逐渐增加。这就要求传统警务也相应地辐射和延伸到互联网世界，能够在网络世界实现服务、管理、沟通、防范等功能。网上公安局为公安机关社会管理创新提供了很好的平台，能够使老百姓足不出户就能办得了事、办得成事，实现“让数据多跑腿，让群众少跑腿”。因此，网上公安局是现实公安局的体现和延伸，是现实公安局传统服务形式的补充，是传统公安服务在虚拟世界的体现和延伸，两者相互联系、相互补充、相互促进。

4.网上公安局是提升公安形象的有效载体。近年来，公安机关大力开展队伍正规化建设，队伍战斗力、执法公信力得到极大提升。但队伍诟病仍然不少，比如：思想不解放，缺乏干事创业的精气神；行政审批环节偏多，抑制了发展活力；政令不畅通，部门本位主义严重；服务意识淡薄，损害公安形象等，甚至还在少数领域存在“权力部门化、利益个人化”等倾向。这些问题的存在，严重影响了公安机关的形象。而通过网上公安局建设，可以推进阳光警务，革除本位主义，革除部门利益，有效提升公安执法公信力。

（二）网上公安局的具体做法［17］。台州市网上公安局始建于2010年10月，2011年4月22日上线试运行，同年6月7日一期建设完成并正式上线运行。截止2012年4月22日，台州市网上公安局IP总访问量2928768，日均访问量达到1万个IP，总注册会员485892人，办理各类业务2000多项。

1.在架构设计上，坚持“让数据多跑腿、让群众少跑腿”，努力实现警务内容全覆盖。坚持便民、惠民原则，最大限度将现实警务移植到网络上，形成“1个集群、6大板块、76个栏目”的网络架构。

1个集群：就是按照统一模式、统一风格、统一域名建立网站集群，包括1个市局主站、10个县 （市、区）分站、全市115个派出所子站，使市、县、所三级之间信息流转快速、舆情传递便捷、指挥调度灵敏。

6大板块：新闻发言人是警民沟通的“窗口”，把群众真正想知道、有权知道和公安机关有义务告知的相关政策和警务动态，通过这个“窗口”第一时间发布；警民恳谈是现实警民恳谈活动的升级版，借助网络载体，收集民声、倾听民意、解决民忧；办事大厅是办理公安业务的网上平台，通过实名认证网民实时均可到这个平台办理公安业务；在线服务是整合公安信息资源和社会资讯，帮助群众解答相关警务问题、提供便民服务的载体；阳光警务是公安执法权力阳光下运行的渠道，公安执法工作通过这个渠道得以公开、透明；走进警营将警察形象通过网络展现给群众，让老百姓体验警营文化和警察风采，了解公安，理解公安。

76个栏目：76个子栏目均分布在6大版块中，每个栏目均有特色服务项目。

该网络架构体现了“六大特色”。即业务内容全网络：将与老百姓有关的公安业务，在不违反法律规定和保密的前提下，全部上网向社会公开。服务百姓全方位：把老百姓最关注的服务办事、阳光执法、警民恳谈等内容放在最显著位置，方便老百姓上网操作。警民互动全过程：通过网上直接互动、短信互动、电话互动等互动形式，当好老百姓“出气筒”，增进警民和谐。阳光执法全公开：通过网络向全社会、相关利益方、特定群体公开执法过程、结果及其法律和事实依据，包括各方当事人处理意见和依据，让老百姓在网上不仅可以看到执法情况，还可以在网上提出监督投诉意见。网上恳谈全开放：采用语音视频和文字聊天室两种方式，网民和恳谈民警可以在聊天室里实时互动对话。前沿方式全包括：推出网络发言人、官方微博，推出网上办事服务的预约服务，推出民警原创的文学作品和书法绘画，以及民警个人的博客、微博等网上空间。

2.在功能定位上，坚持“把麻烦留给自己、把方便让给百姓”，积极搭建警民互动新平台。网上公安局在功能设置上立足群众视角，着眼解决群众急需急盼的问题，整合为10大功能（数据统计时间段为2011年4月22日至2012年4月22日）。

（1）实名认证。这是台州市网上公安局的基础性工程。实名认证分为手机认证和见面认证。网民用实名注册的手机号在网上公安局注册，系统将验证码发送到该手机上，输入验证码就可完成手机认证。同时，群众也可凭有效身份证件到就近派出所、办证中心公安窗口和车管所等见面认证。认证对象不特定，既可以是台州本地人，也可以是流动人口，只要实名认证，享有相同的权限。实名认证后，网民就拥有网络身份证，可以在网上公安局办事、查询、支付、预约、互动。至目前，网上公安局实名认证会员达249768名。

（2）网上支付。这是网上公安局最大的技术难题，台州市公安局首先进行探索和突破。争取财政部门支持，专门为网上公安局开通账户，并打通了公安、银联、银行、财政等部门资金流转通道。实名认证网民通过银联就可完成涉及公安业务的各项缴费。比如可以通过该系统实现车辆违法的网上缴款和各项业务规费的收缴等。至目前，已办理车辆违法网上缴款25851笔。

（3）网上办事。这是网上公安局优化公安行政的核心举措。实名认证的网民随时随地可到网上公安局申请办理相关公安业务。目前，已开通涉及各警种的40项许可项目，共受理机动车、驾驶人信息变更5581条，驾驶证补换证160本。

（4）网上服务。这是便民服务的重要之举。立足群众视角，着力解决群众急需急盼的各类琐事、要事。专门设计个人用户中心，每一个注册会员都有独立的个人服务界面，可以清楚了解所办事项内容和进度情况。同时，还提供各类公安特色服务，方便群众办事。如：提供亲情服务，在监管场所人犯和家属通过网络视频见面、对话。2011年7月20日上午，路桥区看守所安排首批4场共20名罪犯进行远程视频会见。因盗窃被判刑的周某通过视频系统在见到一年多未见面且远在四川老家的妻子和女儿时，泣不成声，后在妻子和女儿的劝说下，特别是在说到等他回家时，周某激动地说“我一定好好表现，争取早日回去与你们团聚”。截止目前，被监管人员视频会见594次。提供失物招领服务，将遗失物品、赃物拍成照片放到网上供群众认领，减少群众损失。目前，网上返还失物57件，网上返赃栏目赃物认领279件。

（5）网上预约。这是实现有序办事的科学方法。公安机关根据实际工作情况，就某一服务项目实行网上预约，合理、有序地引导网民前来办理，网民只要在预约时间段内去办理，就可享受专窗绿色通道服务。网上预约分对事预约和对人预约两种。对事预约，比如车辆检测网上预约，群众在网上预约后，通过检测站预留的专门通道进行车辆检测，十分方便、快捷，目前已受理车辆检测预约1590批次；对人预约，比如网上派出所民警预约，群众和民警在网上约定见面时间，减少群众跑腿。网民预约后，不但在自己的个人中心可以看到预约处理结果，系统和网站管理员会通过短信、电话等形式告知网民预约结果。

（6）网上咨询。这是及时解决警务疑问的重要平台。在网上办事大厅开设警务咨询栏目，网民可以通过该功能，对公安业务范围内的问题进行咨询，相关业务警种在规定时限予以解答，并反馈给网民。截止目前，网上警务咨询已有4050条，都及时给予了解答。

（7）网上查询。这是实现阳光警务的有效探索。通过整合公安业务信息和常用社会信息，为群众提供公安特色服务，方便群众查询。比如网民可以查询交通违法、高速公路车辆违法、行政处罚等情况，查询、了解警务知识，还可以进行重名查询，以方便群众给孩子取名字，目前已受理重名查询70601人次。

（8）网上互动。这是推进和谐警民关系建设的重要载体。每个栏目均考虑与老百姓的互动响应，互动方式包括网上直接互动，也包括短信、电话互动。如：开展网上警民恳谈，依托视频聊天系统开展视频、音频、文字三位一体的面对面互动，进一步将传统警民恳谈的“原生态、全开放”特征在网络延伸。在网络发言人栏目中，全面收集各类网络涉警舆情，通过网络发言人的形式进行回应，与网民形成互动，引导网络舆论。还提供逃犯在线自首、线索举报等实效性子栏目，为异地投案的在逃人员提供自首依据，解决逃犯在归案途中被抓的后顾之忧，为群众参与公安工作提供平台。2011年6月14日，因信用卡诈骗案被列为网上逃犯的戴某通过网上公安局向公安机关自首，成为网上公安局开通以来的第一个通过网络投案的犯罪嫌疑人。目前，网上公安局已受理来自贵州、宁夏等地逃犯在线自首339人，受理线索举报636条。此外，网上公安局还整合腾讯和新浪的公安微博，方便网民互动交流。目前腾讯和新浪的听众、粉丝达到102.9万。

（9）网上管理。这是提升警务效能的重大突破。网上管理包括境外人员管理、流动人口管理、废旧物品管理、手机业管理等。通过该平台，相关行业可进行数据的录入、修改、查询等。公安专管员可通过该平台对信息进行查询、记录，从而进行有效的管理指导。

（10）网上宣传。这是宣传公安的重要窗口。通过警务报道、警界人物、警营文化、警察荣誉室、台州公安报、公安手机报、警营开放日、我要当警察，以及文学、文体、摄影、书画等一些子栏目，全方位地在网上宣传台州公安工作，提升公安形象。

3.在保障运行上，坚持“一体化运行、集约式办事”，全力确保网络运维无阻碍。台州市公安局集约整合内外部资源，争取党委、政府重视和支持，建立起了完善的运行保障机制。

（1）一体化运转。台州市公安局把网上公安局建设作为社会管理创新的“一号”工程，由市公安局局长担任网上公安局建设攻关小组组长，全面指导、协调网上公安局建设。全市公安机关树立“一盘棋”思想，从上至下形成“一把手”领导亲自抓、带头抓的氛围，确保网上公安局顺利推进和良好运行。同时，在市、县两级公安机关设立网站办，由中层副职担任网站办主任，市局机关各部门明确分管领导和网站管理员，在主要业务警种配备网站专管员，负责日常网上公安局相关事项的受理、维护、协调、处置等。

（2）集约化处置。网上公安局实行24小时值班制，对网上受理的求助、咨询、举报等各项警务活动，按照业务警种归类，分别由市局总站和县市区分站、派出所子站进行层级受理。并根据各自职责，第一时间进行流转操作，规定一般性事务在3天之内办结，复杂事项在7日内予以答复。

（3）最大化保障。在经费保障上，把网上公安局作为优先保障项目，从紧张的公安经费中划出专项资金予以全程保障。目前，硬件投入已达500多万，软件投入达200多万，并将继续在安全措施和二期项目上加大投入。在制度保障上，制定出台了《台州市网上公安局运行维护管理规定》、《台州市网上公安局考评办法》等一系列规章制度，明确细化职责分工，建立完整的业务流程、工作细则和考核机制，形成标准化、规范化的工作体系。

三、网络警务与传统警务的绩效比较

网络警务通过引入现代信息技术，对传统的公安观念、工作机制、工作流程、工作方式和组织结构等进行优化和改革，带来了公安工作观念上的改变，机制上的创新，同时成为未来警力和战斗力的主要增长点。以台州市网上公安局为研究样本，与传统警务的绩效进行比较，其绩效主要体现在以下几个方面。

（一）人力投入比较。帕累托改进原理是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。与实体公安局和传统警务比较，网上公安局主要基于对现有公安资源的整合和利用，是一级公安机关效仿实体公安机关机构、功能、事权等，以互联网为载体，以信息技术综合应用为支撑，具有互动沟通百姓、方便群众办事、接受社会监督、超时空实体化运作、服务公安实战等特点。在人力投入上，网上公安局通过对各个部门的信息资源、信息硬件资源进行合理的整合，不仅没有损害原有信息资源单位和部门的利益，而且使更多的部门和警种从警务信息化变革中受益。在组织架构上，它只需设立一个综合的网上公安局办公室，配备网站管理员（主要业务警种配备网站专管员），即可实现对网上公安局公安业务相关事项的受理、服务、咨询、反馈和处置等工作，很大程度上缓解了警力不足的矛盾。有的网络警务室民警甚至以一当十，甚至一个警察管理数个社区。

（二）财力投入比较。网上公安局是现代警务信息技术在人口管理、治安管理、网上追逃、指纹会战、视频防控、案件管理、办公自动化等方面和领域逐步推广应用的前提下建设的。鉴于公安信息化建设已具备良好的条件，按照帕累托改进原理，在不损害原有信息资源单位和部门利益的基础上，对各个部门的信息资源、信息硬件资源进行合理的整合，使更多的部门和警种从警务信息化变革中受益，达到社会利益的最大化。因此，网上公安局的投入是高于产出的。台州市网上公安局运行以来的实践也已初步证明，并将进一步证明其所产生和创造的的社会价值是传统警务所无法比拟的。台州市网上公安局运行一年来，除了被列为公安部2011年度同类型唯一“应用创新计划”项目外，入选《浙江省加强和创新社会管理经典案例》，运行团队荣获 “2011最具价值CIO”奖，网站还获得中国社科院颁发的“2011年中国特色政府网站用户体验奖”，2011年浙江省文化传播创新十佳网站。这些从一个侧面折射了“网络警务”的优势和价值所在。

（三）警务效能比较。网络警务不仅带来了警务系统结构的变化，而且对社会经济活动的影响也是巨大的。它不仅对传统经济学发出了挑战，也引起了经济规律的嬗变。传统经济学认为，一个人占有的财富越多，每增加一个单位的财富，对他的有用性就越小，此为“边际效用递减规律”。而变革后的经济学告诉人们，一个胸无点墨的人，给他一条信息（财富）对他没有丝毫的价值。而你把这条信息给了一个积累很多信息（财富）的人，每多给一条信息，对他的有用性就越大。此时，“边际效用递减规律”将嬗变为“边际效用递增规律”［18］。从经济学角度来讲，赋予了知识与信息的生产要素一旦进入生产过程，首先是缩短了劳动者对客体的认识及熟练过程，使生产要素较快、较准确地进入生产运行体系，从生产过程的时效上表现与发挥其生产力功能［19］。其次，知识与信息要素的投入有助于引发对生产过程、生产工具、操作方法和工艺技术等的技术革新与发明创造。以台州市网上公安局为例，其运行以来，日均访问量达到一万个IP，办理各类业务2000多项，实现网上支付25851笔，举办网上警民恳谈295期，成效十分明显。相对于传统警务，首先，网上公安局突破了空间局限，其服务对象不再仅仅局限于本地的居民，而且包括了不特定地区的所有网民。其次，网络特有的沟通互动性、宣传辐射性、受众广泛性和身份虚拟性等特点，使网络警务突破了传统警务的局限，成为现实警务的有效而重要的补充和拓展。第三，网上公安局的建成，搭建了警民互动的新平台，通过“让数据多跑腿、让群众少跑腿”，较好地实现了“把麻烦留给自己、把方便让给百姓”的预期目标，提升了群众的满意度。

（四）综合分析与评价。

1.与现实公安局实体的比较。网上公安局与现实公安局实体既有区别又有密切联系。两者的主要区别是：现实公安局以面对面交流和服务为主要形式，在服务内涵、服务对象、服务时空上都有很大的限制。网上公安局的工作场所主要在互联网上，网民足不出户就可以通过网络进行实时、双向的互动交流、办理公安业务和获取信息服务，极大方便群众生产、生活。互联网具有信息量丰富、互动灵活、时空不限等特点和优势，这是现实公安局无法比拟的。网上公安局突破了空间局限，其服务对象将不再仅仅局限于本地的居民，而且包括了不特定地区的所有网民。同时，两者之间又有密切的联系：既相互补充又相互促进。网上公安局是现实公安局传统服务形式的补充，是传统公安服务在虚拟世界的体现和延伸，网上公安局的所有公安业务，都要得到现实公安局的实体支撑。网上公安局无法取代现实公安局，网上公安局的工作渠道主要是互联网，要求服务提供者和服务对象都应具有接触互联网的条件，同时还要具备运用互联网的能力。因此，在信息化不够发达、网络尚未普及的地方，或者没有上网能力的服务对象，网上公安局的服务就具有局限性，现实公安局的服务功能仍然不可被取代。

2.与传统公安网站的比较。网上公安局不是传统公安网站的修修补补，两者在服务理念、服务内容、服务形式等方面都有很大的区别。服务理念上，传统公安网站将警务信息单向地灌输给群众，没有很好顾及群众感受、理会群众意愿，虽然公安机关为此做了大量工作，但人民群众仍不愿积极参与。网上公安局则坚持“以人为本、服务优先”，把百姓最关注的服务办事、阳光执法、警民恳谈及重大事项发布等内容放在最显著位置，而把公安宣传和警营展示等内容放在次要位置，让群众在享受服务和互动中，提高对公安机关的认知，潜移默化中提升对公安工作的满意度。服务内容上，传统公安网站仅局限于政务信息公开和公安宣传，内容比较单一。而网上公安局将与老百姓有关的全部公安业务，在不违反法律规定、保密要求和个人隐私的情况下，全部上网向社会公开，还和老百姓全程互动。服务形式上，传统公安网站只提供查询、阅览服务，网上公安局实现网上办事、网上互动、网上管理、网上咨询、网上查询等诸多服务，成为全球移动的“贴身”公安局。

综上所述，与实体公安局和传统公安网站相比，网上公安局运用一定的财务投入，整合有限的警务资源，最大限度地发挥各种人力效能，将虚拟智能网络的经济学效益最大化，实现了社会资源的综合整合与利用，是未来警务模式的发展方向。

四、提升我国网络警务发展水平的对策建议

在当今国家法治化、社会信息化、治安动态化的大背景下，加速公安信息化建设，大力发展和推进网络警务等新型警务模式，是应对信息时代社会治安新特点，提高警务工作能力的必然选择，是建立现代警务机制的重要标志，对于全面提高公安机关“四个能力”和“两个水平”①，推动警务工作向集约化、现代化转型具有十分重要的战略和现实意义［33-37］。

（一）推进传统警务模式向网络警务转型。网络警务作为一种新型警务模式，是公安警务工作顺应信息时代发展需求，创新社会管理的积极探索。当前，随着社会信息化的迅猛发展，警务工作范围不断拓展，深刻影响着传统警务理念和工作模式。这就要求我们必须顺势而为，从新的实际出发，迎合新的形势需要，以需求为导向，以应用为核心，高站位思考、高起点谋划、高质量运行、强体制保障，深层次推进传统警务模式向网络警务转型。要充分考虑网络警务效能如何在各项警务工作中得到有效发挥，如何运用各类信息资源和系统开展好公安工作等深层次因素，通过技术革新，以科技要素、警务信息要素的加盟和注入来推动公安工作发展从依靠人力物力等资源依赖型、传统经验型和数量规模型向创新驱动型、科学知识型和质量效益型转变。同时，要树立拿来主义理念，对一些符合客观规律，符合本地实际，经实践检验为行之有效的举措，要取其长处为我所用。

（二）加强标准化警务信息平台建设。信息化基础设施建设是网络警务机制运作的基础和保障。在推进网络警务建设的进程中，要在现行公安信息化建设的基础上加大投入，为网络警务搭建有序、便捷、高效运作的平台。一是要铺好网络。就是要把信息网络覆盖至公安机关的各个基层单位和部门，延伸到民警的桌面，铺就横向到边、纵向到底的“信息公路”。二是要搭好综合平台。依托互联网等信息平台，积极打造“一站式服务、一体化办事、一键式管理、一网通互动”的综合电子警务平台，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”。三是要立足长远发展。网络警务建设是一个循序渐进的过程，是一个边建设、边完善、边提高的动态过程。这就要求我们在硬件、软件建设层面要立足长远、放眼未来，为今后发展留有空间。四是要强化安全保障。要加强网络信息前沿技术掌握和应急对策研究，致力网络警务的安全技术防范，不断优化完善网络基础设施、安全技术设施和信息中心技术系统，增强管理人员的保密意识，建立健全信息管理机制，确保网络警务安全运行和畅通运行两不误。

（三）全面推进警务资源的有效整合。资源稀缺是全世界所共同面临的基本问题，警务资源作为人类基本安全秩序所需要的资源之一，同样面临稀缺性的困境。而警务所要治理的犯罪问题却不会因警务资源的稀缺性而停滞。在推进网络警务过程中，要立足解决警务资源稀缺性与违法犯罪无限性之间的矛盾，牢固树立情报信息主导警务理念，建立相应的情报信息体系，充分利用网络资源的平台，进一步拓展信息资源的广度、深度和灵敏度，以满足基层单位和民警更大范围共享信息需求为核心，对内在保证安全的前提下，最大限度地对各类信息进行整合，打破各种障碍和壁垒，解决好各类系统由于关联程度不强不能共享、情报信息无序流转、部门分割、分散经营、信息封锁等警务资源浪费问题，为基层民警提供统一规范、简便易用、一体化的操作界面，做到全警采集、全警应用、全警共享，形成纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享的网络警务新格局。

（四）强化网络警务发展的财政保障。网络警务发展需要大量的硬件设施和维护经费作保障。为此，要积极争取各级党委政府对网络警务建设的经费支持，进一步强化网络警务发展的财政保障。要将网络警务经费纳入公安信息化建设的范畴，加大和优化公安信息化建设经费的投入，建立健全公安信息化建设经费保障机制。要积极争取将公安信息化基础设施建设所需资金纳入党委政府基本建设投资计划，并在公安年度经费预算中单列。要将公安信息网络和信息系统的运行管理和维护经费、信息化教育训练经费，纳入公安业务经费预算，并制定相关标准予以保障。同时，要建立分级投入的经费保障体系，调动各方面的积极因素，并设立公安科技发展基金，保证重点科技发展项目的资金需求。

（五）建设多层次网络警务示范区域。网络警务建设涉及面广、千头万绪，如果没有科学、合理的规划和明确、具体的标准，各地区、各警种各自为战，标准不一，就很难大面积地推进建设。目前，各类网络警务的形式很多，有网上公安局、网络警务室、网上办事大厅、社区e警务等，在具体推广过程中，要立足各地实际，因地制宜开展。同时，要积极借鉴公安部全面推进执法规范化功能区改造的具体做法，按照“试点先行、全面推进”的工作思路，充分发挥“领头羊”引领示范作用，通过建设多层次网络警务示范区域，以点带面，以示范带规范，强制入轨、强势推进网络警务。台州市网上公安局在推广过程中，就采取了试点先行的科学方法，在市局层面统一建设，各县市区局层面统一标准推广，对全市网络警务建设起到了很大的推动、引领作用，值得借鉴。

（六）加强网络警务所需人才队伍建设。推进网络警务建设，人才是决定性因素，高素质的人才是网络警务建设的重要保证。为此，在推进网络警务建设过程中，必须要把加强人才建设、提升队伍素质放在突出位置来抓，不断增强网络警务建设的可持续发展后劲。一是要加大对信息化专业人才的吸纳、培养、充实基层的力度，通过各种渠道，把那些具有丰富的基层工作经验和实战技能，又精通计算机网络知识的专业人才充实到网络警务一线。二要加强教育培训。按照基础应用、专业应用、高端应用的不同要求，以提高网上信息查询比对、分析研判和处置能力为重点，苦练网上应用基本功，使广大民警养成“上班先开机、工作先用网、办案先查询”的基本习惯，让“文件网上走、案件网上办、绩效网上考”成为公安工作常态。同时，要重点加强对领导干部的网络警务管理知识培训，提高运用网络警务信息进行决策部署、组织指挥和管理队伍的能力。三是要强化考核激励。制定操作简单、客观公正的网络警务考核制度，通过规范考核、强化奖惩，推动网络警务应用的深入开展，切实提升信息化应用水平。

注释：

①“四个能力”和“两个水平”：《公安机关贯彻落实〈中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〉的实施意见》明确提出，加强公安机关能力建设的主要任务是，切实提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力、为经济社会发展服务的能力，大力提高公安机关的执法水平、公安队伍的正规化建设水平。

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A

1674-3040（2012）04-0023-09

2012-06-29

詹肖冰，浙江省公安厅宣传处副处长，中央党校在职研究生（经济管理专业）；郑灵江，浙江省台州市路桥区委常委，台州市公安局路桥区分局局长，本刊台州市公安局路桥区分局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：庄 稼）